Srovnávat PPP jen podle ceny financování nedává smysl. Klíčový je přenos rizik, říkají právníci Clifford Chance

Tuzemská dopravní infrastruktura vyžaduje rozsáhlé modernizace a rozvoj, veřejné finance však narážejí na své limity. Po dokončení dálnice D4 se proto jako klíčová alternativa prosazuje model PPP. „Posuzovat tyto projekty výhradně podle ceny samotného financování nedává smysl. Unikátním prvkem PPP je provázání odpovědnosti za výstavbu s následným dlouhodobým provozem, což soukromého partnera motivuje k maximální efektivitě,“ zdůrazňují partner Milan Rákosník, counsel Dominik Vojta a seniorní advokát Štefan Potočňák z kanceláře Clifford Chance.

D4 byla považována za velký test. Co o připravenosti Česka na zapojení soukromého kapitálu vlastně prozradila?

Milan Rákosník: Pilotní projekt ukázal, že PPP může být velmi vhodnou formou realizace velkých infrastrukturních projektů. Vychází ze zkušeností, které má řada evropských zemí už dlouho. Nejrozvinutější je tento model ve Francii, široce se využívá ve Španělsku či Velké Británii a hojně s ním pracují i v sousedním Polsku. D4 jasně předvedla, že dobře funguje i v českém prostředí.

V čem spočívá hlavní přínos tohoto modelu pro stát? Přináší soukromý developer opravdu vyšší přidanou hodnotu?

Milan Rákosník: Klíčovou výhodou je celková efektivita a řízení rizik. Zadávací proces je sice složitější než u klasické veřejné zakázky, zásadním přínosem je však zapojení profesionálního partnera. Ten výstavbu za stát řídí a na vlastní účet zajišťuje, aby proběhla včas a bez zbytečných vícenákladů. Zároveň odpovídá za dodržení termínu zprovoznění i za dlouhodobou údržbu a provozuschopnost. Pokud by dálnice nebyla řádně udržovaná, dodavatel by nesl přímé finanční důsledky a snížil by se mu příjem, na který spoléhá. D4 byla postavena rychle, v dobré kvalitě a dnes funguje bez problémů.

Jak se na model PPP dívá stát z rozpočtového hlediska? V čem spočívá jeho fiskální výhoda?

Milan Rákosník: Z politického a ekonomického pohledu je atraktivní, že vláda může zahájit a dokončit významnou stavbu, aniž by musela vynaložit celou částku už během výstavby. Výdaje nezatíží rozpočet okamžitě v daném roce a nezvyšují jeho schodek. Vláda tak prezentuje otevření dálnice, přičemž platby rozkládá do dlouhého období.

Jde tedy o nejlevnější způsob, jak stavět dálnice a železnice?

Milan Rákosník: Nedá se říct, že by PPP bylo nejlevnější. Stát by si na samotnou výstavbu pravděpodobně dokázal půjčit za výhodnějších podmínek. Pokud ale posuzujeme projekt jako celek, musíme zohlednit, že řadu rizik nese místo státu soukromý dodavatel, který ji dokáže realizovat efektivněji a rychleji. Celkový balíček, který stát získá, je tak mimořádně atraktivní, přestože za něj ve výsledku zaplatí více. Platby navíc rozkládá na desítky let namísto jednorázového výdaje.

Tři kategorie rizik

Jak přesně se u PPP projektů dělí rizika mezi stát a soukromého investora?

Štefan Potočňák: Rizika se zpravidla dělí do tří kategorií. První nese výhradně stát – jde zejména o zajištění pozemků a základních stavebních povolení, tedy vyřešení otázek veřejného zájmu, jako je trasování a jednání s obcemi. Pro soukromníka by tu měl zůstat prostor už jen pro technická a technologická vylepšení. Druhou kategorií jsou sdílená rizika, jako je vyšší moc nebo nepojistitelné události, kde smlouva stanoví přesné limity. A až ta třetí se přenáší výhradně na soukromý sektor, a v tom spočívá hlavní kouzlo PPP. Jde o řízení výstavby, dodržení rozpočtu i termínů a samozřejmě o samotné financování. Soukromý partner vkládá do projektu i vlastní kapitál, což ho extrémně motivuje k odpovědnému řízení. Pokud se něco pokazí, přichází o vlastní peníze.

Jak se to rozdělení rizik projevuje v běžné praxi, když už cesta stojí?

Štefan Potočňák: Na D4 to vidíme každý měsíc. Vyhodnocuje se stav dálnice, neplánované uzavírky, ale také třeba i fungování odpočívadel nebo čistota toalet. Podle toho se vypočítává měsíční platba za dostupnost. Soukromý partner nemá garantovanou plnou částku automaticky. Plnou platbu dostane jen tehdy, pokud do tečky splní kvalitativní kritéria ze smlouvy. Na rozdíl od infrastrukturních projektů stavěných a provozovaných výhradně veřejným sektorem si tak soukromý investor nemůže dovolit, aby uzavírka trvala o den déle. Po celých 25 let trvání smlouvy, jako je tomu konkrétně u D4, by za to platil finanční sankce.

Může se stát, že by koncesionář kvůli špatné údržbě nedostal za daný měsíc od státu vůbec nic?

Štefan Potočňák: Teoreticky ano. Je to sice hraniční scénář, ale smlouva plné krácení platby na nulu připouští. Právě tento bič v podrobné kvalitativní specifikaci je klíčovým prvkem celého PPP modelu.

Jak si D4 v tomto průběžném vyhodnocování zatím vede? Běží vše hladce?

Štefan Potočňák: Přesná čísla jsou důvěrná, vyhodnocují je týmy na ministerstvu a u koncesionáře. Je ale důležité zdůraznit, že PPP je dlouhodobé partnerství. Cílem státu není soukromníka primárně obrat o peníze na pokutách, ale mít funkční dálnici či železnici. Smlouva proto obsahuje řadu mechanismů, jak kritickým situacím předcházet.

Skončí někdy tato přísná fáze testování a kontroly, až si projekt „sedne“?

Štefan Potočňák: Nikdy. Běžný provoz u PPP znamená právě to, že se stav infrastruktury vyhodnocuje a platba přepočítává každý měsíc po celou dobu trvání smlouvy.

Za prodražení stavby platí dodavatel. Za chyby státu stát

Co se stane s financováním, pokud se stavba opozdí nebo výrazně prodraží?

Dominik Vojta: Primárně záleží na tom, kdo komplikaci způsobí. Projektová společnost, která má projekt na starost, staví jej a shání na něj finanční prostředky, se chrání tím, že stavební rizika přenáší na zhotovitele skrze tzv. EPC (Engineering, Procurement, and Construction) kontrakt, což je v zásadě komplexnější obdoba smlouvy o dílo. Ten standardně stanovuje pevnou cenu i závazné termíny dodávky. Pokud se stavba prodraží nebo zpozdí, vícenáklady nese zhotovitel. Věřitelé, zejména financující banky, se pak chrání ustanoveními ohledně rezervních účtů či možností požadovat po akcionářích dodatečnou ekvitu, dodatečný vlastní kapitál. A pokud nastane zásadnější, dlouhodobější "průšvih", mívají banky k dispozici takzvaná step-in rights, tedy mohou do projektu a dodavatelských vztahů vstoupit a převzít nad nimi kontrolu a řízení.

A co když je chyba na straně státu, například když včas nepředá pozemky?

Dominik Vojta: Pokud je problém na straně veřejného zadavatele – ať už jde o chybějící stavební povolení, opožděné předání staveniště nebo změnu požadovaných parametrů projektu –, koncesionář má nárok na prodloužení lhůt a kompenzační platby ze strany státu.

Při přípravě projektu mohou nastat události typu pandemie nebo válečného konfliktu. Je všechno dáno ve smlouvě od začátku, nebo se některé věci řeší až za pochodu?

Štefan Potočňák: I proto se PPP projekty v Evropě i USA připravují formou takzvaného soutěžního dialogu. Při přípravě smlouvy se s účastníky detailně diskutuje o tom, která rizika lze na soukromý sektor přenést a která už ne. Některá pravidla jsou obecná, třeba vyšší moc, epidemie či konflikty spadají do předem vymezených kategorií. Pak jsou ale konkrétní situace. Pokud například chybí stavební povolení, protože se stát nedokáže dohodnout s některým aktérem, přenášet takové riziko na soukromníka by bylo neefektivní. On nemá nástroje ani pravomoc rozhodovat o veřejném zájmu. Jiná situace je u úpravy stavebního povolení kvůli změně technologií, tam naopak dává smysl, aby to řídil soukromý partner.

A co vyvlastňování pozemků? Může to stát přehodit na investora?

Štefan Potočňák: Stát má nástroj vyvlastnění a teoreticky může soukromého partnera pověřit provádět jednotlivé procesní úkony. Byla by to ale jen administrativní práce bez přidané hodnoty. Státu nepřinese žádnou výhodu, když soukromý sektor vykonává činnosti natolik regulované, že v nich nemůže uplatnit vlastní know-how. Hranice se stanovují individuálně v soutěžním dialogu, kdy u dálnic je zadání přímočařejší, u nemocnic či domovů pro seniory se detailně probírá jejich provozní náplň.

Banky jako druhý kontrolní tým

Do hry vstupují financující banky. Ty si projekt prověřují po vlastní linii. Probíhá tím vlastně druhá nezávislá kontrola?

Dominik Vojta: Přesně tak. Banky a další financiéři, typicky držitelé dluhopisů, se na projekt dívají z pohledu takzvané bankovatelnosti. Potřebují mít jistotu, že smluvní, respektive celá transakční struktura umožní splatit miliardové prostředky, které na projekt půjčují. Konsorcium zakládá účelovou společnost (SPV), která slouží výhradně k realizaci jednoho konkrétního projektu a jejíž majetková struktura je velice jednoduchá a přehledná. Jejím zdrojem příjmů jsou platby z koncesionářské smlouvy. Stabilní a předvídatelné peněžní toky po celou dobu trvání financování a nastavení zajišťovacích mechanismů jsou to, co věřitelé  posuzují a oceňují především.

V čem se financování PPP projektu liší od běžného korporátního úvěru pro velkou firmu?

Dominik Vojta: Rozdílů je hned několik. U běžného korporátního úvěru banka hodnotí celkovou dlouhodobou a očekávanou výkonnost  dlužníka, zatímco u PPP jsou peníze stoprocentně vázáné na konkrétní entitu, tedy projekt a jeho následný provoz. Účelová společnost (SPV), konkrétně její majetek sloužící k realizaci stavby, je v naprosté většině případů striktně oddělený od svých akcionářů. Věřitelé tak až na výjimky nemohou nesplacený úvěr vymáhat po nich a spoléhají se čistě na životaschopnost samotného záměru. Zásadně se liší i délka poskytovaných prostředků a zmíněná míra kontroly. Zatímco korporátní úvěry bývají na střednědobé období, typicky tři až pět let, u PPP, jako je dálnice D35, se bavíme o horizontu pětadvaceti let. S tím souvisejí i nesrovnatelně detailnější kontrolní mechanismy a právo bank převzít kontrolu při jakýchkoliv potížích.

Kdo všechno kromě klasických bank do těchto miliardových projektů investuje?

Dominik Vojta: Banky jakožto sofistikovaní věřitelé jsou klíčové hlavně ve fázi výstavby, která je nejrizikovější a vyžaduje aktivní řízení. Jakmile je dálnice či trať hotová a přejde do provozní fáze s předvídatelným dlouhodobým příjmem, otevírá se prostor pro institucionální investory, například pojišťovny nebo třeba penzijní fondy. Ty často do projektu vstupují skrze dluhopisové programy, často s nižší cenou za poskytnuté prostředky, a částečně refinancují původní dražší bankovní úvěry. Ve skupině věřitelů dále vídáme mezinárodní i rozvojové banky či exportní agentury, pokud projekt využívá zahraniční technologie.

Od stavebních povolení až po nejmenší detaily

Odhalily zkušenosti z D4 a dalších projektů partnerství veřejného a soukromého sektoru slabiny na straně státu?

Milan Rákosník: Česko v tomto věrně kopíruje vývoj v zahraničí. Zkušenost s D4 ukázala, jak náročné je takový model po právní a smluvní stránce připravit. Vedle státu a financujících bank do záměru vstupuje konsorcium několika firem, jejichž vzájemné vztahy a odpovědnosti je nutné velmi přesně nastavit. Právě vysoká smluvní komplexnost a omezená flexibilita patří k hlavním nevýhodám formátu PPP. Zásadní je, aby měl stát včas připravené náležitosti na své straně – zejména detailní zadání, stavební povolení a potřebné pozemky. V tomto ohledu se máme v Česku stále co učit.

Dálnice D4 – projekt PPP | Zdroj: Stavba roku

Jakým způsobem do českých projektů zapojujete zahraniční know-how?

Milan Rákosník: Máme specializovaný tým, který působí napříč jurisdikcemi a sdružuje odborníky z různých právních oblastí. Do konkrétních zakázek tak přímo zapojujeme kolegy z našich kanceláří v Paříži, Frankfurtu, Londýně nebo Varšavě. Nespoléháme jen na pilotní zkušenost z D4, ale přenášíme know-how ze zemí, kde se PPP staví desítky let.

Na kterých velkých projektech v Česku teď v Clifford Chance pracujete?

Milan Rákosník: Pracujeme na obou klíčových PPP projektech, které jsou dnes v přípravě. Jde o dostavbu dálnice D35, která je v pokročilejší fázi, a o železniční spojení centra Prahy s Letištěm Václava Havla. Na samotné D4 jsme pak působili jako poradci financujících bank.

Znamená to, že příprava D35 nebo tratě na letiště už bude díky zkušenostem z D4 přímočařejší?

Milan Rákosník: Přesně tak, čím více projektů připravíte, tím větší máte zkušenosti. Koncesní smlouva upravuje tisíce detailů. Potřebujete obrovskou praxi, abyste na nic podstatného nezapomněli, proces vedli efektivně a uspokojili náročné požadavky bank i investora.

Kde všude má PPP smysl a kde naopak naráží na své limity?

Štefan Potočňák: Spektrum využití ve světě je obrovské: od dálnic přes nemocnice, školy, domovy pro seniory až po městské osvětlení či parkovací domy. O zapojení soukromého kapitálu do veřejných staveb dnes vláda uvažuje například v českém zdravotnictví. Naopak příkladem, kde je komplexnost a riziko neúnosné, je velká jaderná energetika. Ve světě je prakticky nemyslitelné stavět velké jaderné bloky formou koncese s platbami za dostupnost. Citlivost veřejného zájmu, extrémní rizika a pravidelná zpoždění nedávají pro tento model prostor. Určitou „mezikategorií“ by ale v budoucnu mohly být malé modulární reaktory (SMR), kde už se ve Finsku testují prvky soukromého financování s podporou Evropské investiční banky.

Investoři mají zájem, rozhodne tempo státu

Jak klíčová je pro velké zahraniční investory dlouhodobá zásoba českých projektů, tedy takzvaná pipeline?

Milan Rákosník: Je to naprosto zásadní. Většina celosvětově renomovaných hráčů v oblasti PPP zatím v Česku nepůsobí. Vstup na český trh, vybudování týmu a navázání lokálních partnerství stojí investora či stavební konsorcium obrovské peníze. Příprava jediné nabídky – například na železniční spojení Prahy s Letištěm Václava Havla – stojí uchazeče miliony eur. Do soutěže vstupují čtyři konsorcia, ale uspět může jen jedno. Nikdo neinvestuje takové prostředky kvůli jediné zakázce. Pokud ale zahraniční firmy vědí, že po letišti bude následovat další velký záměr a pak čtyři nebo pět dalších kvalitních zakázek, riziko neúspěchu se jim přijímá snáze. Pak jim dává smysl vybudovat si v Česku zázemí a dlouhodobě investovat.

Když odhlédneme od D4 a podíváme se na chystanou trať na letiště, vidíte už posun v tom, jak stát a firmy spolupracují?

Milan Rákosník: Projekt stále probíhá, takže detaily komentovat nemůžeme. Důležité je ale říct, že železnice je řádově komplexnější projekt než dálnice, která je z hlediska PPP vlastně tím nejjednodušším typem infrastruktury. Dosavadní průběh procesu u letištní tratě však považuji za velmi standardní a profesionální ze strany státu i uchazečů.

V čem Česko v porovnání se západní Evropou zatím zaostává nejvíce?

Milan Rákosník: Jsou to dvě hlavní věci. První je pomalá příprava na straně státu. Stát nese odpovědnost za výkupy pozemků i stavební povolení, a právě to v Česku trvá nejdéle. Partnerství veřejného a soukromého sektoru není spásné řešení, které samo o sobě překoná zdlouhavou legislativu a byrokracii. Celý proces totiž funguje jen tehdy, když je stát schopen dodat čisté pozemky a jasné zadání. Druhou oblastí je přenášení rizika poptávky. Všechny dosavadní tuzemské koncesní projekty fungují na platbách za dostupnost – soukromník postaví silnici a stará se o ni, ale je mu jedno, kolik aut po ní projede, protože garantovanou platbu dostává od státu. V zahraničí existují i modely, kde investor přímo vybírá mýto a sám nese riziko, zda se mu investice vrátí. K takovému nastavení jsme v Česku zatím nedospěli, pro budoucí vlády to ale může být zajímavá cesta.

Má s rizikem poptávky zkušenost i jiný sektor než doprava?

Štefan Potočňák: Přenášení rizika poptávky bude nevyhnutelné například ve zdravotnictví či sociálních službách, o kterých stát v souvislosti se zapojením soukromých investorů uvažuje. Příjmy nemocnice nebo domova pro seniory se odvíjejí od počtu výkonů a klientů. Paradoxně větší zkušenosti než stát mají u nás s tímto modelem některé obce, které formou koncese postavily právě seniorská zařízení.

Jak hodnotíte aktuální tempo přípravy nových projektů? Je Česko pro zahraniční kapitál dostatečně atraktivní?

Štefan Potočňák: Zahraniční investoři o Česko mají v posledních dvou letech obrovský zájem. Česká pipeline, která zahrnuje D35, trať na letiště, vysokorychlostní tratě i D55, je vzhledem k velikosti země velmi atraktivní. Úzkým hrdlem jsou však personální kapacity na straně státu. Na ministerstvu dopravy existuje fakticky jeden dedikovaný PPP tým. Stát musí projektům nastavit reálný harmonogram a komunikovat o nich předvídatelně. Ani soukromé firmy totiž nedokážou na malém českém trhu efektivně usilovat o tři nebo čtyři obří projekty naráz. Správné rozvržení sil a časování bude pro úspěch klíčové.