Jedno razítko, jeden úřad a konec schvalovací paralýzy. Rozhýbe reforma doopravdy české stavebnictví?

Od druhé poloviny devadesátých let se stavební legislativa v České republice soustavně a systematicky zhoršuje. Samotný stavební zákon se stal nepřehlednou změtí paragrafů a výjimek, zkomplikovala se však i celá soustava dalších předpisů, které s ním souvisejí, zejména v oblasti životního prostředí. Postupně se ad absurdum rozšiřoval okruh účastníků řízení a posiloval vliv dotčených orgánů, které si vydobyly právo veta, čímž vznikl smrtící koktejl, schopný jakoukoliv stavbu zpomalit nebo zablokovat.

Výsledek? Nesmyslná regulace dusí rozvoj země a činí ji nekonkurenceschopnou. Nejviditelnějším příkladem je situace na trhu s bydlením, který je zásadně zdeformovaný a přidušený, stavět rychle ani levně se prostě nedá.

Opakované neúspěchy

O potřebě opětovně stavební legislativu zjednodušit se mluví snad od samotného počátku, kdy se začala komplikovat. Politici a legislativci podnikli v posledních dekádách řadu pokusů, jejichž deklarovaným cílem bylo systém znovu zjednodušit a výstavbu urychlit. Ve výsledku však nakonec kupodivu vznikl vždy stavební zákon ještě delší a složitější.

Legislativa vznikala často pod přímým vlivem různých zájmových skupin a původní koncepci nakonec „vykostily" stovky připomínek a pozměňovacích návrhů v rámci schvalovacího procesu.

Tato opakovaná cesta do pekel byla samozřejmě dlážděna dobrými úmysly u každého jednotlivého pozměňovacího návrhu. Pocit marnosti z promarněných příležitostí na zkvalitnění zákona posílil ad absurdum očekávání, vkládaná do digitalizace celé materie stavebního řízení. Její bezpříkladné zpackání však jako vedlejší produkt připomnělo, že jádro problému je v rozsahu a struktuře samotné agendy a povolovacích procesů.

Digitalizace a limity řízení

Digitalizace je jistě dobrá věc, není však samospasitelná. Zůstanou-li procesy iracionální, přebujelé, roztříštěné a celkově špatně nastavené, žádný software to nezachrání.

Česká politika obecně v posledních cca dvou dekádách ztratila schopnost předkládat systémově promyšlenou legislativu vycházející z konzistentního ideového a hodnotového základu. S oslabováním úrovně politické třídy oslabilo samotné politické řízení ministerstev. Legislativu často generují úřady samy, bez politického zadání. To by mohlo vést k naivnímu závěru, že půjde o legislativu kvalitní, protože odborně fundovanou.

Připomeňme si však základní poučení ze slavného satirického seriálu Jistě, pane ministře: úřední moc zbavená politického vedení a jakékoli zpětné vazby hypertrofuje. Její fungování se omezí na vlastní trvalou udržitelnost, bujení a posilování. Tento zájem si dobře rozumí s chaotickým vrstvením dobře míněných pozměňovacích návrhů. Čím je vzniklá houština regulace hustější, tím lépe.

Reformní obrat

Novela stavebního zákona, kterou předložila Sněmovně ne zcela tradičním způsobem skupina poslanců stávajících vládních stran, se z negativního legislativního trendu posledních desetiletí vymyká. A to tím, že jasné cíle a ucelenou koncepci včetně ideového a hodnotového východiska má. Konkrétně je především základem celého návrhu návrat k antropocentrickému principu: rozvoj území přestává být jen jedním z mnoha chráněných zájmů a stává se hlavním cílem. Tomu odpovídá celá konstrukce vzniku Úřadu rozvoje území a jeho ukotvení v systému orgánů.

S tím úzce souvisí vynětí stavební správy ze smíšeného modelu veřejné správy. Přechází na profesionální státní orgány a přestává být přenesenou působností obcí. Ty tak konečně přestanou být zároveň hráčem i rozhodčím. Smíšený model se ostatně v poslední době dostal do hluboké krize, kterou nejlépe ilustrují soudní rozsudky v oblasti tzv. systémové podjatosti. Postupně hrozilo, že úředníci nebudou moci rozhodovat o žádném větším stavebním záměru, na který má samospráva nějaký názor, a rozhodování bude přesouváno na jiné obce. To je však jen jeden aspekt krize smíšeného modelu.

Výstavba bytového komplexu. Ilustrační foto | Zdroj: Profimedia.cz

Zároveň totiž zákon přináší renesanci skutečné samosprávy, územní plánování se vrací do samostatné působnosti obcí. Ty plánují a nesou za rozvoj svého území politickou odpovědnost, zatímco stát povoluje. Smíšený model totiž selhal i v tomto ohledu: místní samosprávy, oslabené hypertrofií moci dotčených orgánů a nesmyslně rozbujelým okruhem účastníků řízení, nejprve ztratily autonomii v územním plánování a posléze se začaly bát ho vůbec jako hlavní nástroj rozvoje využívat. Územní plánování tak fakticky ovládli nevolení úředníci, dotčené orgány a občanská sdružení. Zákon tento stav narovnává.

Omezení blokace

Zásadní proměnou prochází také role dotčených orgánů. Místo stále sílící role těch s právem veta se stávají poradci, jejich úloha se mění na odborné poradenství, zatímco finální odpovědnost nese jediný úřad. Hypertrofie moci této složky systému tak dostává jasnou mez.

Ruku v ruce s tím jde zásada jednoho řízení a jednoho rozhodnutí s jasnými, vymahatelnými lhůtami, tedy konec vleklého kolečka či nekončícího úseku serpentin a nastolení předvídatelného procesu s vymahatelnou odpovědností. Povolování větších záměrů totiž postupně časově narostlo z dohlédnutelného horizontu jednoho či dvou let klidně na pět až deset. Zákon se to snaží řešit zjednodušením procesů a striktními lhůtami.

Návrh se rovněž hlásí ke konci tzv. gold-platingu, tedy dlouhodobého českého zvyku přidávat vlastní regulatorní nadstavbu nad rámec evropských směrnic, v čemž jsme přeborníky. Zákon nově stanoví, že pokud je česká legislativa přísnější než evropská, postačí splnit požadavky evropské.

A konečně zákon řeší i hypertrofii památkové péče. Konkrétně upravuje legislativní podobu ochranných památkových zón a ruší některá ochranná pásma, čímž omezuje moc památkářů nad územími mimo památkové rezervace. To může konečně odblokovat rozvoj měst směrem dovnitř, tedy nikoliv do volné krajiny, ale jejich zahušťováním a růstem do výšky. Tento přístup má zásadní ekologické i ekonomické aspekty a léta po něm volají přední čeští urbanisté.

Návrh zákona získal výraznou podporu z podnikatelského prostředí. Hospodářská komora České republiky jasně podpořila ideový základ reformy, tedy princip centralizované státní stavební správy, jednoho řízení zakončeného jediným rozhodnutím a konce systémové podjatosti obecních úřadů. Zároveň deklarovala, že hodlá aktivně sledovat klíčové detaily. Zejména funkční a postupnou digitalizaci bez opakování minulých selhání, nastavení ochrany zemědělského půdního fondu nebo přiměřenost procesů EIA vůči evropským standardům. A dále také proporční zapojení dotčených orgánů včetně HZS a právo investora svobodně volit mezi českou a evropskou technickou normou.

Část opozice se zatím soustředí především na procesní námitky, návrh přišel jako poslanecká iniciativa a neprošel standardním meziresortním připomínkovým řízením. Tato výtka není zcela bez základu, ale je třeba si položit nepříjemnou otázku: kolikrát už reforma stavební správy „řádným" procesem prošla, a přesto skončila buď v koši, nebo v kompromisu, který nepomohl ničemu?

Poslanecký návrh obcházející standardní kolečko může být vnímán i jako vědomý pokus neopakovat mnohokrát promarněnou příležitost, kdy dobrou reformu v meziresortním procesu postupně rozmělnily stovky připomínek zájmových skupin. Skutečně věcná kritika se proto soustředí na samotné zavádění, tedy na schopnost nový Úřad rozvoje území skutečně zřídit, personálně obsadit a provozně zajistit.

Průzkumy mezi zaměstnanci stávajících stavebních úřadů přitom ukazují, že zhruba dvě třetiny z nich pod nový centrální úřad přejít nechtějí a preferují setrvání u obcí. Je to legitimní obava z nejistoty, ale nelze vyloučit, že za částí tohoto odporu stojí i něco méně vznešeného. Současný stav roztříštěné a nepřehledné legislativy totiž mnohým vyhovuje.

Nejasné kompetence umožňují řízení donekonečna protahovat

Nerozhodování zbavuje úředníka odpovědnosti, nejasné kompetence umožňují řízení donekonečna protahovat. Reforma tento komfort ruší. Rizika při zavádění jsou navíc o to reálnější, oč v minulých letech fatálně poklesla schopnost politické elity a centrálních úřadů manažersky kvalitně uvádět do praxe jakékoliv systémové změny. Minulá vláda předvedla odstrašující příklad na digitalizaci stavebního řízení, která pohltila stovky milionů a nefungovala.

Dnešní koalice s opozicí si však v tomto směru nemají co vyčítat, období kovidu prokázalo úpadek schopnosti racionálně řídit stát bez ohledu na politické barvy. Sami předkladatelé pracují s variantou odložení vzniku nového úřadu o rok, tedy až k 1. lednu 2028. Rok navíc na přípravu může a nemusí být rozumným kompromisem. Je však třeba se ptát, zda ostatní reformní složky zákona mohou bez základního kroku oddělení státní správy od samosprávy vůbec fungovat.

A obecněji vyvstává otázka, zda existují v České republice ještě skutečně proreformní strany, nebo už jen strany mírného pokroku v mezích zákona. Tedy strany, které jsou schopny reformní kroky racionálně navrhnout i realizovat.

Reforma stavební legislativy není záležitostí koalice ani opozice, je to zájem celé země. Diskutujme o technických detailech, zvažme otestování formou pilotu, nezlikvidujme však reformní pokus tentokrát opět hned v zárodku. Nit marných pokusů o nápravu se táhne dekádami. Na stole je návrh s koncepcí a odvahou pojmenovat příčiny problému, nikoliv jen jeho příznaky. Snad se tuto nit marných snah tentokrát podaří přestřihnout.

Autor je ředitel pro firemní vztahy a komunikaci developerské firmy Redstone.