Překvapivý obrat v Bruselu. Nová pravidla mohou dopadnout na české a německé firmy jinak

Evropská komise představila v pátek návrh revize takzvaného EU ETS 1, systému obchodování s emisními povolenkami. Jasně, politika je o kompromisech – v tomto případě o kompromisu mezi klimatickou ambicí a snahou úplně nezazdít konkurenceschopnost evropského průmyslu. Jenže tady se v podstatě upravuje tempo, s jakým se emise klimatických plynů budou snižovat. Základní princip obchodování s povolenkami, stanovení stropu na jejich celkový objem a jeho postupné snižování se nemění. 

Obchodovatelné emisní povolenky považují ekonomové, kteří se tím zabývají, za nejelegantnější nástroj, jak objem emisí snížit s co nejnižšími společenskými náklady. Nic to nemění na tom, že když nastavíte parametry příliš ambiciózně, tak sklidíte velmi nežádoucí důsledky. Nyní ceny evropských povolenek podstatně převyšují to, co se za emise platí u našich největších obchodních partnerů, a tím se ničí konkurenceschopnost evropského průmyslu a způsobuje to jeho chřadnutí, chcete-li deindustrializaci.

S tím, jak země bohatnou, roste v nich sektor služeb a klesá význam zemědělství a průmyslu. To je patrné téměř bez výjimky všude, je to jeden ze základních znaků ekonomického rozvoje. Přes tuto obecně platnou evoluční charakteristiku jsou členské země EU i při podobném HDP na obyvatele pozoruhodně odlišné, pokud jde o podíl průmyslu na jejich celkovém ekonomickém výkonu (a zaměstnanosti): rozdíl mezi Německem a Francií je téměř deset procentních bodů! 

Pro pořádek připomeňme, že v Česku je váha průmyslu na HDP ještě o nějaké tři procentní body vyšší než v Německu, které je zároveň naším suverénně největším obchodním partnerem a do jehož dodavatelského řetězce jsme integrováni těsněji než kterákoli jiná země.

Je tedy úplně jasné, že v zemích založených na sofistikovaných službách, obchodu a financích, jejichž prosperita nezávisí na průmyslu, se vlády budou na tempo dekarbonizace dívat jinak než tam, kde perspektiva zavírání celých průmyslových oborů vyvolává nesrovnatelně větší politické pnutí a obavy veřejnosti. Bude to poměrně dramatická bitva jak na Evropské radě, tak v europarlamentu.

Někde povolit, jinde přitáhnout

Komise se v tom snaží nějak bruslit, takže přichází s patřičnou směrnicí. Sama charakterizuje návrh jako úpravu zaměřenou na „konkurenceschopnost a nákladově efektivní dekarbonizaci“.

Technicky jde, za prvé, o veledůležitou úpravu tempa snižování objemu emisních povolenek v oběhu (o úpravu takzvaného lineárního redukčního faktoru LRF). Stávající faktor 4,3 procenta pro období do roku 2027 a faktor 4,4 procenta pro období 2028–2030 byl pro léta 2031–2035 snížen na 3,7 procenta a následně na 1,7 procenta. To posouvá „konec povolenek“ až na rok 2050, místo 2039. 

Jedenáct let k dobru vypadá nadějně, zvláště když se k tomu přidá úprava dalšího parametru, takzvané rezervy tržní stability (MSR). Ta má být flexibilnější a ceny povolenek má držet na stabilní trajektorii. Systém může trh zaplavit povolenkami ze zmíněné rezervy, aby dostal cenové skoky pod kontrolu.

Komise protáhla také přidělování povolenek průmyslu zdarma, a to oproti původnímu záměru, kdy s náběhem takzvaných uhlíkových cel (CBAM) měl objem bezplatných povolenek klesat, až by v roce 2034 zanikly úplně. Návrh vytváří dodatečnou ochranu až přibližně do roku 2038, i když podle odvětvových asociací nejde o jednoduché čtyřleté odložení původního harmonogramu. 

Zároveň ovšem komise oproti tomuto uvolnění přitáhla opratě jinde, a sice podmíněním bezplatných povolenek. Přibližně 80 procent alokace má být spojeno s předložením věrohodného transformačního plánu a zbývajících 20 procent s prokazatelným uskutečněním investic. Nejúčinnější desetina zařízení má mít výjimku. Bezplatné povolenky se tím posouvají od relativně automatické ochrany před zahraniční konkurencí s nižším daňovým zatížením karbonovou daní či cenou povolenek („carbon leakage“) k tlačení beneficientů do investičního závazku.

I ty povolenky, jež se budou dražit, tedy nikoli rozdávat, mají sloužit k prosazování průmyslové politiky: komise totiž chce, aby členské státy směrovaly nejméně polovinu výnosů ze systému ETS 1 do dekarbonizace domácího průmyslu. Dnes podle Financial Times jde přímo do průmyslové transformace pouze asi pět procent výnosu. Návrh dále počítá s dodatečnými evropskými finančními nástroji v řádu desítek miliard eur.

Jaké jsou reakce v Německu?

V Německu budou navrhované změny nejdůležitější pro hutnictví, základní chemii, cement, rafinerie a výrobu neželezných kovů. Vzhledem k povaze německé výroby a jejím rozsáhlým návaznostem se může snížení dekarbonizačních nákladů výrobců oceli nebo chemikálií částečně přenést do automobilového, strojírenského, elektrotechnického a stavebního průmyslu. Jenže revize ani zdaleka neřeší problémy německých základních průmyslových odvětví způsobené souběhem vysokých cen plynu a elektřiny, nákladů na sítě, pomalé výstavby přenosové infrastruktury, nejisté dostupnosti vodíku a nízkého využití výrobních kapacit. 

Co to znamená? Nic jiného, než že i při nižší ceně povolenky mohou mnohdy mezní náklady výroby v Německu převyšovat úrovně ve Spojených státech, na Blízkém východě nebo v Číně.

Německý svaz průmyslu (BDI) tak připouští, že návrh obsahuje některé „rozumné prvky“, ale nepovažuje ho za dostatečnou odpověď na deindustrializaci. Za problematickou označuje investiční podmíněnost bezplatné alokace a zdůrazňuje, že firmy nemohou dekarbonizovat bez dostupné elektřiny, vodíku a sítí. Pokud nejsou splněny tyto vstupní podmínky, cena CO₂ ovlivňuje náklady, místo aby spouštěla investiční dekarbonizační vlnu. Důležitější než samotné povolenky tak může být už zmíněné nakládání s výnosy z aukcí, pokud skutečně polovina poputuje do projektů na ochranu klimatu, elektrifikaci, vodíkové projekty, projekty zachycování a ukládání uhlíku či na modernizaci sítí. Netřeba připomínat, že účelové vázání výnosů omezuje členským zemím manévrovací prostor ve fiskální politice, což se nebude moc líbit.

A co v Česku?

Česká republika má oproti Německu z hlediska EU ETS 1 jinou strukturu. V roce 2023 připadalo téměř 80 procent českých emisí v systému na spalovací zařízení, zatímco výroba železa a oceli tvořila přibližně 8,4 procenta, cement a vápno 6,4 procenta.

To má zásadní důsledky. Úleva bude významná hlavně pro hutnictví, cementárny, vápenky, rafinérský a chemický průmysl, sklárny a některé další energeticky náročné provozy. Na celkové české emise EU ETS 1 má však větší vliv výroba elektřiny a tepla, která bezplatnou průmyslovou alokaci obecně nečerpá, takže cena povolenky se bude nadále propisovat do provozní ekonomiky fosilních zdrojů.

Pomalejší pokles emisního stropu může snížit očekávanou cenu povolenek a tím oddálit tlak na uhelnou energetiku a oslabit kalkulaci návratnosti investic do bezemisních zdrojů, akumulace a flexibility. Fakticky by mělo dojít ke změně relativních cen mezi fosilní a bezemisní výrobou elektřiny.

Pro integrovanou výrobu oceli s vysokými pecemi je prodloužení bezplatné alokace ekonomicky relevantní, ale samo o sobě nevyřeší nízké využití kapacit. U elektropecí je význam přímých emisí nižší a rozhodující bude cena elektřiny, kterou návrh řeší jen nepřímo.

Významnou úlevu získají cementárny a vápenky, jenže ve vzdálenějším horizontu bude jejich existence na našem území záviset na tom, zda Česká republika bude mít vybudovanou infrastrukturu pro komerční zachycování, přepravu a trvalé ukládání CO₂ a s jakými náklady si takovou infrastrukturu bude moci pořídit.

U české chemie, rafinerií, skla a keramiky bude efekt záviset na konkrétní úrovni bezplatné alokace, měrných spotřebách plynu a elektřiny a možnosti splnit investiční podmínky. Právě zde může vzniknout nevýhoda České republiky oproti Německu: velký německý podnik může vedle bezplatných povolenek získat robustní národní investiční podporu, zatímco česká firma bude záviset na kapacitě Modernizačního fondu, evropských programech a kvalitě domácí implementace.

Povinné směřování nejméně poloviny aukčních výnosů do průmyslové dekarbonizace proto může být pro Českou republiku velmi podstatné. Podmínkou je, aby prostředky nebyly roztříštěny do velkého počtu malých dotačních titulů a aby skutečně financovaly transformaci. Známe se, a minulost není dobrým znamením.

Svaz průmyslu a dopravy ve svém stanovisku revizi ocenil s dovětkem, že mohla být i důraznější. Mohla, ale to by se klimatičtí puristé asi po***li.

Suma sumárum

Když to shrneme, tak největší přínos má revize tam, kde by podle dosavadního systému hrozil rychle rostoucí deficit bezplatných povolenek, ale kde zároveň neexistují ani ve výhledu do období 2030–2034 nákladově přijatelné nízkouhlíkové technologie. Typickými příklady jsou vysoké pece, cementárny, vápenky, výroba amoniaku a část petrochemie. Zlepší si cash flow, ale pokud nebude nízkouhlíkový business case k dispozici ani potom, čeká nás další prodloužení.

Revize má menší hodnotu pro podniky, jejichž hlavním problémem nejsou přímé emise, ale cena elektřiny a plynu. Zde může ETS přinést určitou nepřímou úlevu přes nižší velkoobchodní cenu elektřiny, ale návrh neodstraňuje evropský energetický cenový hendikep.

A do třetice neřešených problémů: co s exportéry? Uhlíkové clo označované zkratkou CBAM vůbec neřeší podmínky exportérů poté, co bezplatné povolenky skončí. Evropská ocelárna, hliníkárna, rafinerie či výrobce hnojiv nese při exportu postupně rostoucí „cenu uhlíku“, na rozdíl od jeho zahraničního konkurenta. Vrácení uhlíkového nákladu exportérovi by ekonomicky odpovídalo daňovému hraničnímu vyrovnání. Právně by to však ostatní země posuzovaly jako exportní subvenci.

Odlišný bude rovněž dopad podle států. Německý průmysl získá větší absolutní objem úlevy a pravděpodobně i silnější návaznou národní podporu. V České republice bude přímý prospěch koncentrován do menšího počtu velkých podniků. Zajímavý bude vývoj „uhelného spreadu“ a uvidíme, jak se zhostíme způsobu využití aukčních výnosů.

Miroslav Zámečník je ekonom, konzultant a publicista. Je hlavním poradcem České bankovní asociace. V minulosti byl například předsedou dozorčí rady Českých aerolinií a členem Národní ekonomické rady vlády (NERV). Také vedl Centrum pro ekonomickou analýzu v kanceláři prezidenta Václava Havla a byl zástupcem České republiky ve Světové bance.