Prosadit územní plán a uvést ho v život se ukazuje jako téměř nemožné, říká advokát Roman Pečenka

Máloco trápí nejen developery, ale i obce a veřejnost tak jako stavební řízení. Méně se ale mluví o územním plánování, které s ním souvisí mnohem více, než si mnozí představují. Velký problém spočívá v tom, že i když něco plán posvětí, při povolení stavby se to posuzuje znova. „Pořád se všechno řeší dokola, a i v poslední fázi se můžete vrátit na začátek,“ říká advokát Roman Pečenka. 

S územním plánováním a povolovacími procesy máte zkušenosti nejen jako advokát, ale i starosta malé obce. Co vás trápí nejvíc?

Problémů je řada. Každý z nich by vydal na samostatnou knihu. Je to trošku peklo a zdůrazňuji, že si ho děláme sami. Úředníci jsou také jen lidé a formuje je předchozí zkušenost. Každý problém, který se objeví, se snažíme řešit novými pravidly. Ta proto bobtnají, občas se dostávají do vzájemné kolize a procesy, které na ně navazují, se stále zesložiťují. Protože my sami jsme je složitými udělali. 

Například záměr něco postavit prochází několikrát kolečky projednávání, kde se diskutuje pořád dokola od začátku. Ne že se prodiskutuje ideově, hmotově a následně se řeší detaily. Pořád se řeší do nekonečna, a i v poslední fázi se můžete vrátit na začátek. 

O tom se hovoří už řadu let a pořád se nic moc nezměnilo. Co tomu brání?

Naše společnost je založená na respektování pravidel. To je naše DNA. A když se podíváte zpětně, tak každý problém ve společnosti se řešil tak, že se na něj udělal zákon. Mnozí ho tím měli za vyřešený. Tady možná spočívá základ. Že možná ani nejde o tvorbu zákonů, ale o systémový přístup. Kolik vlád říkalo, že zjednoduší právní systém? Nedaří se to. Jednu normu zrušíte a objeví se tři další. 

Systém je tak zacyklený a provázaný, že problém stavebnictví není v samotném stavebním zákoně. Podrobnější diskuse s kýmkoli na toto téma se často stočí k technickým normám. Ani ty nejsou srozumitelné a každý si je často vykládá po svém. Takže například při kolaudaci může hasič na místě požadovat úpravu stavby, přestože je v souladu se schváleným projektem. 

Developeři jsou pragmatici, často pod časovým tlakem, a tak se snaží to respektovat, aby kolaudaci získali. Tím ale ten systém vlastně i determinují, protože úředníky utvrzují ve správnosti jejich postojů. Přitom když s jejich názorem nesouhlasím, měl bych se mu spíš postavit. Ale do takového dobrodružství má málokdo čas a chuť se pustit. 

Takže systém formuje i jeho uživatel.

Samozřejmě. A dalším důležitým elementem v povolování jsou sousedé a aktivistické spolky. Obecně jsou přitom podle mě přínosem, protože mnohdy dostávají věci do určité rovnováhy. Nicméně orgány státní správy s nimi stále neumějí pracovat. Je legitimní, aby každý v rámci svých připomínek, námitek nebo i odvolání uvedl vše, co ho na daném záměru trápí. Ale orgány státní správy by měly umět vyhodnotit, která námitka je relevantní nebo přípustná od daného účastníka, protože ti nejsou těmi, kdo má „bdít“ nad celým procesem. K tomu jsou povolány nadřízené orgány. 

V praxi ale mají úředníci tendenci řešit každou z námitek a nutit investora, aby svůj projekt upravoval tak, aby všem vyhověl. To je ale cesta do pekel, neboť celý proces povolování se řetězí, zacykluje a prodlužuje. Přitom by často stačilo, aby příslušný úředník danou námitku odmítl coby nepřípustnou nebo proto, že daná otázka byla vyřešena v rámci předchozího, dejme tomu územního řízení. 

Je to tudíž také o určité odvaze správních orgánů. Nebát se odmítnout nepřípustné námitky a soustředit se na důležité věci. 

Protože tam není oprávněný zájem?

Ano. Řízení vede správní orgán, ne ostatní účastníci. A i když namítnou něco, co by mohlo být relevantní, ale nejsou k tomu oprávněni, měl by to orgán odmítnout. Jenže to se neděje. 

To je ale o celé filozofii systému. Zda jde o to, nakolik vše odpovídá pravidlům, nebo zda daný stav, záměr, jednání či rozhodnutí někomu škodí. 

Právě tahle otázka naráží na „dospělost“ orgánů, které uplatňují právo v praxi. Místo toho, abychom se chovali s určitou odvahou, řešíme vše s jistou profesionální zaslepeností. Také se snažíme všem měřit stejně, přičemž ono to v praxi vlastně nejde. Místo toho, abychom rozhodovali mezi pravidly důležitými a nedůležitými a posuzovali, co má a nemá na někoho reálný dopad, snažíme se, aby všechno bylo dokonalé, což prostě v praxi není možné. Chybí tu pragmatismus. 

Co vás trápí na územním plánování?

Zástupce samospráv asi nejvíc trápí ohromná rigidita a složitost procesu při pořizování územních plánů. Je odtržená od reality a potřeb daného území, navíc spojená s velkou nesrozumitelností a obtížnou aplikovatelností v praxi. Prosadit územní plán a uvést ho v život se ukazuje jako téměř nemožné. 

Podívejte se, jak dlouho řeší Praha Metropolitní plán. Neumíme si totiž definovat míru detailu, který má řešit. Spousta lidí má zafixovanou představu, že by měl řešit všechno až do úplného detailu. Ve skutečnosti by mělo jít spíš o ideový dokument, jehož cílem by mělo být určení rozvojových a transformačních ploch, koridorů a říkat, co vlastně společnost, která v dané lokalitě žije, obecně chce a co ne. Na něj by pak měly navazovat další, podrobnější dokumenty, které by se ale již řešily a schvalovaly v mnohem užším okruhu aktérů. Vše s cílem vytvářet v dané oblasti příležitosti. 

Jak?

Obce už dnes umí dobře pracovat se strategickými dokumenty. A územní plán má být strategický dokument. Ale rozhodně není jediný. Ba naopak. Celé území republiky je dnes již tak „rozebrané“ různými ochrannými pásmy, koridory, územními rezervami či biokoridory, že cokoli nového se obtížně plánuje. A to tím spíše, že tyto informace nejsou snadno dostupné, natož pak na jednom místě. Tudíž v rámci přípravy jakékoli změny územního plánu je prvním krokem obtížná práce se zjišťováním všech informací o daném území. 

Takže když se politická reprezentace dané obce rozhodne, že by se jí někde líbil třeba nový rybník, informace v jejím územním plánu budou málokdy dostačující nebo aktuální. Jednou ze správných cest by přitom měla být možnost snadno nalézt všechny informace na jednom místě. Ale opravdu všechny. A zakotvit princip, který platí například ohledně digitálních technických map – každý, kdo chce v území cokoli chránit, včetně orgánů státní správy, by měl mít povinnost to zanést do národního geoportálu územního plánování. Funkční technologie na to máme. Tím by se vše zpřehlednilo a uspíšilo. 

Starosta by pak měl brát plán do ruky pravidelně a řekněme dvacet procent času „sedět s nohama na stole“ a přemýšlet, co dál by se mělo výhledově změnit či upravit. A tím dávat své obci vizi do budoucna. Ale postupně, ne revolučně. Tím se i posiluje jistota ostatních aktérů včetně vlastníků. 

Územní plánování je ale do jisté míry v rukou státu.

Většina lidí si myslí, že o jejich území rozhoduje místní politická reprezentace. Opak je pravdou. Starosta nebo statutární zástupce jsou jen v pozici zadavatele. Pořizovatelem územního plánu je státní úředník, který dostal důvěru od zákonodárců. Starostové ji nedostali. Takže v procesu samotného pořizování změn územního plánu nejsou nejdůležitější požadavky zadavatele, ale ty od dotčených orgánů státní správy. Protože to jsou tyto orgány, potřebují, aby je vypořádával jiný zástupce státní správy. Takže je to státní úředník, který celý proces řídí a hotový plán i vykládá. Dává i stanovisko ke stavebním povolením. Politická reprezentace je na druhé straně barikády. Tohle je třeba změnit. 

Nicméně díky tomu tam je někdo, kdo na vše dá potřebné razítko. 

Je to ale nutné? Všichni nadáváme na razítka, ale zároveň po nich toužíme. Vezměte si stavební řízení, kde všichni volali po zjednodušení, a nakonec z toho vznikla bramboračka. Jednou z cest přitom bylo, aby se vybrané stavby vůbec nepovolovaly. Paradoxně to u stavebníků a následně i politické reprezentace vyvolalo větší problém než vyběhávání razítek. Protože s nimi mají všichni jistotu, že je vše v pořádku. Takže diskuse by měla být o tom, kde a jaký souhlas opravdu potřebujeme. O kulatých razítkách autorizovaných osob není pochyb. Ta garantují technickou správnost a bezpečnost staveb. Ale ostatní... opravdu jich potřebujeme tolik, a navíc tolikrát dokola ve vztahu ke stále stejnému záměru? 

Jste optimista, že se to změní?

Jsem realista. Různých snah o změnu už bylo hodně a vždy se věci, bohužel, posunuly k horšímu. Například způsob, jakým k další, velmi zásadní reformě územního a stavebního řízení přistoupila současná vláda, je špatný. Reformu je třeba řádně připravit a odpracovat, aby se pak zase jen nehasily nové požáry. 

Na Ministerstvu pro místní rozvoj delší dobu fungovala pracovní skupina k reformě územního plánování. Té se podařilo výrazně pokročit s vizí, jak tuto oblast změnit. Například se v rámci této skupiny utřepala myšlenka na existenci dvou územních plánů. Tedy toho ideového, strategického, na který by navazovaly podrobné dokumenty tam, kde jsou dle tohoto plánu potřeba. Po volbách šla veškerá tato práce do šuplíku a zůstalo z ní jen to, aby se územní plánování vrátilo plně do rukou samospráv. Ale už tam chybí ty související nástroje a rozvrstvení. Podle mě jde o polovičaté řešení. Není to reforma, jen snaha vyjít vstříc zástupcům obcí. Avšak bez toho, aby měli v ruce funkční nástroje. 

Je tudíž lepší rezignovat, nebo s tím vším bojovat?

Rozhodně bojovat. Po aktuální změně bude plánování pro obce jednoznačně znamenat víc práce i vyšší náklady. Protože si budou muset všechno hradit samy, a navíc ani nemají potřebné úředníky. Dnes fungují jen na některých obcích a obsluhují i další, menší municipality. Teď by takového úředníka měla mít úplně každá z nich, na což rozhodně nejsme připraveni. 

Pozitivní roli by zde mohla sehrát společenství, která by mohla předmětnou agendu převzít a poskytovat odborný servis takto sdruženým obcím. To je určitě správná cesta, ale samosprávám se do toho moc nechce. Já v tom třeba vidím přínos, ale spousta ostatních starostů ne. A to se bavíme jen o úřednících, ne o zpracovatelích, což jsou autorizované osoby, jako architekti a urbanisté. 

Není to i o rozpočtovém určení daní?

Určitě. To je další střípek celé skládačky. Když se podíváte do rozpočtu developerů, tak ti odvádějí 21 procent DPH z každého projektu a obcím, na jejichž území se daný projekt realizuje, z toho nejde nic. Reforma územního plánování by měla jít ruku v ruce i s úpravou rozpočtového určení daní a daňovou reformou. Ale do toho se už vůbec nikomu nechce. 

Kde tedy vzít návod, jak se s tím celým problémem vypořádat?

Určitě pomůže osvěta. Okolo územního plánování panuje spousta polopravd a nepravd pramenících z neznalosti. I proto jsem se pustil do vlastního podcastu, který jsme nazvali „Jak se staví Česko“. Jeho ambicí je otevírat debatu o územním plánování a přibližovat i široké veřejnosti, jak celý systém funguje v praxi, kde jsou jeho limity a proč často nevede k očekávaným výsledkům. 

Ukazuje se totiž, že rozdíl mezi „papírovým“ nastavením pravidel a jejich skutečným fungováním je stále poměrně výrazný. Vede to i k celkovému nezájmu veřejnosti o tuto, dle mého názoru, velmi důležitou problematiku. Územní plánování je koneckonců jednou z posledních kompetencí, které obcím ještě stát úplně nevzal.