O novelizovaných exekucích
K prvnímu lednu letošního roku nabyla účinnosti novela exekučního řádu provedená zákonem č. 396/2012 Sb. Nosnými prvky novelizace jsou tzv. odstranění trojkolejnosti spočívající ve vyloučení daňových pohledávek z okruhu pohledávek vymáhaných soudním výkonem rozhodnutí, dále změna dosavadního systému nařizování exekucí soudem na systém pověřovací. A právě o nich pojednává tento článek.
Vláda předložila návrh zákona Poslanecké sněmovně na podzim 2011 za účelem snížení finanční zátěže soudů v rámci naplňování politiky rozpočtové odpovědnosti. Návrh byl vystavěn na téměř absolutním zrušení výkonu rozhodnutí prováděného soudy a úplném zrušení nařizování exekucí soudem. Soudy měly nadále provádět jen úzký okruh výkonů rozhodnutí ve věcech výchovy a péče o nezletilé, výživného, vyklizení nemovitosti s bytovou náhradou nebo některých pohledávek s cizím prvkem. Ostatní pohledávky fyzických a právnických osob měli napříště vymáhat již jen soudní exekutoři. Naproti tomu zdravotní a sociální pojištění, daně, poplatky a pokuty se měly vymáhat buďto exekucí daňovou prováděnou správcem daně, anebo exekutorskou exekucí.
Ministerstvo spravedlnosti tehdy vedené ministrem spravedlnosti Jiřím Pospíšilem od původně navrhovaného znění zákona očekávalo značné úspory ve svém resortu. Očekávalo se, že jen na zrušení nařizování exekucí a zavedení prosté registrace zahájených exekucí bude možné uspořit až 19 % z celkového rozpočtu resortu ministerstva spravedlnosti. Další úspory mělo přinést omezení rozsahu výkonů rozhodnutí.
Během projednávání v Poslanecké sněmovně však novela dospěla ke značnému odklonu od původně navrhovaných hlavních změn.
Omezení dvojkolejnosti
Již v připomínkovém řízení na jaře 2011 se k tomuto bodu projevila značná nevole ministerstva financí, ministerstva práce a sociálních věcí a dále ministerstva zdravotnictví, které téměř jednohlasně namítaly, že zrušením výkonů rozhodnutí by jim bylo vnuceno vymáhání prostřednictvím soudních exekutorů, což by v případě bezvýslednosti exekuce pro ně znamenalo povinnost hradit náklady exekuce. V té souvislosti je třeba zmínit, že například Česká správa sociálního zabezpečení byla zvyklá své pohledávky vymáhat nejprve daňovou exekucí, avšak jen jednoduchými, beznákladovými a nekonfliktními způsoby, jako jsou srážky ze mzdy nebo účtů. Při jejich bezvýslednosti se pak obracela na soudy s návrhem na výkon rozhodnutí, aby pro ni provedly dražší a právně složitější způsoby exekuce, jako je prodej movitých věcí, prodej nemovitosti nebo zřízení soudcovského zástavního práva na nemovitosti. Takto dokázala zatížit soudní systém nápadem 100 tisíc výkonů rozhodnutí ročně. Přitom soudy podle zásady „kde nic není, ani smrt nebere“ z těchto již probraných pohledávek při značné vlastní finanční zátěži dokázaly vymoci již jen pouhá čtyři procenta. Tato činnost si však vybrala svou daň v podobě odčerpání soudních kapacit a prodloužení výkonů rozhodnutí prováděných ve prospěch ostatních účastníků řízení, tedy fyzických a právnických osob, které problémy a důvody ČSSZ vůbec nemusejí zajímat.
V době projednávání v Poslanecké sněmovně pak někteří poslanci a zájmové skupiny požadovali, aby soudům nadále zůstala pravomoc provádět výkony rozhodnutí pro soukromoprávní pohledávky a naopak byly zbaveny jen daňové agendy. Důvodem bylo, aby běžný občan, zvláště je-li osvobozen od soudních poplatků, měl možnost volby mezi pro něj beznákladovým soudním výkonem a soudním exekutorem, kdy mu je z vymožené částky odečítána odměna exekutora a v případě bezvýslednosti exekuce by mu mohla být uložena povinnost nahradit soudnímu exekutorovi náklady této exekuce. Exekuce je totiž v zákoně o dani z přidané hodnoty označována za službu poskytnutou věřiteli, přičemž se tak děje z jeho svobodné vůle a k jeho návrhu. Poskytovatelem je soudní exekutor jako soukromý subjekt v postavení podnikatele, nenapojený na státní rozpočet. A protože exekutor není oprávněn odepřít přijetí exekučního návrhu a exekuční činnost v konkrétní věci musí vykonávat, ať chce nebo ne, přiznává mu exekuční řád právo na odměnu proti účastníkům řízení.
Zákon přijatý Parlamentem nakonec přinesl jen omezení trojkolejnosti výkonu rozhodnutí, daňové exekuce a exekutorské exekuce, a to tak, že napříště se daňové pohledávky nebudou vymáhat soudním výkonem rozhodnutí. Ostatním subjektům možnost volby mezi exekucí a výkonem rozhodnutí zůstává. Výhrada ministerstva financí, ministerstva práce a sociálních věcí a dále ministerstva zdravotnictví přijata nebyla, neboť pro ně nadále zůstává možnost vymáhat daňové a jim obdobné pohledávky formou daňové exekuce. Tím se odstranilo každoroční obcházení zákona o státním rozpočtu, jímž si tyto tři resorty kompenzovaly nedostatek financí jim přidělených přenášením finanční zátěže vymáhání jim vzniklých pohledávek na ministerstvo spravedlnosti, z jehož rozpočtu se pak financovalo drahé vymáhání soudním aparátem.
Mohlo však být uspořeno ještě více, kdyby byla odlišně formulována přechodná ustanovení k zákonu. Podle nichž totiž dosavadní výkony rozhodnutí soudy předají soudním exekutorům s tím, že věřitel bude mít možnost do dvou měsíců od předání spisu podat návrh na zastavení exekuce. Může se například stát‚ že Česká správa sociálního zabezpečení toho využije a nechá exekuce ihned soudním exekutorem zastavit. Dle mého názoru by bylo daleko hospodárnější a administrativně jednodušší předat dosavadní výkony rozhodnutí přímo jednotlivým správcům daně, aby s nimi naložili podle svého, aniž by do toho byl soudní exekutor vůbec vtahován.
Registrační princip
Předkladatel zákona argumentoval tím, že soudní přezkum se při nařízení exekuce omezuje jen na formální náležitosti návrhu na nařízení exekuce a zda je k němu doložen exekuční titul, víc nezkoumá. Takový postup skutečně neposkytuje povinnému ve fázi nařízení exekuce žádnou ochranu v případě, že dluh již uhradil. Ostatně to ani není jeho účelem, neboť nadřazen je formální postup, kdy se vychází z tvrzení oprávněného, že povinný svoji povinnost uloženou exekučním titulem nesplnil. Jinými slovy, není důvod se jím zdržovat a vynakládat na něj peníze.
Po předložení návrhu Sněmovně se registrační princip setkal se značnou nevolí, kdy se povětšinou argumentovalo obavami z možnosti zneužití, svévole exekutorů a oslabení ochrany povinných. Ve druhém čtení proto došlo k jistému zmírnění přísného registračního principu, když byl nahrazen principem pověřovacím. Nově soud exekuci nebude nařizovat usnesením, ale vydá jen pověření k provedení exekuce, které není rozhodnutím, a proto proti němu nebude přípustné odvolání.
Dosud se exekuce nařizovaly usnesením soudu, proti kterému odvolání bylo sice přípustné, ale odvolacími důvody byly jen důvody rozhodné pro nařízení exekuce. Přezkum odvolacího soudu proto byl velmi omezený a odvolání založená například na důvodu námitky zaplacení nebo promlčení byla odmítána s poučením, že je lze následně uplatnit návrhem na zastavení exekuce. Ten však bylo možné uplatnit jen do 15 dnů ode dne, kdy se povinný o důvodu zastavení dozvěděl. Proto nebylo ničím výjimečným, že povinný nebo jeho právní zástupce pro jistotu svoji obranu pokud možno směřovali jak do odvolání, tak do návrhu na zastavení exekuce, takže dva soudy musely řešit totéž, přičemž žádný z nich nebyl oprávněn ve svém řízení vyčerpat celý obsah podání.
Zákonodárce tedy považoval za účelné tento dualismus opravných prostředků proti exekuci sloučit do jednoho prostředku a jednoho řízení. Obrana povinného v exekucích zahájených podle nové právní úpravy v režimu pověřovacím se nově bude koncentrovat již jen do návrhu na zastavení exekuce. Povinnému počne lhůta k podání návrhu na zastavení exekuce běžet okamžikem doručení vyrozumění o zahájení exekuce spolu s výzvou exekutora k dobrovolnému splnění povinnosti a poučením o možnosti podat do 30 dnů návrh na zastavení exekuce.
Návrh na zastavení
Marným uplynutím třicetidenní lhůty k dobrovolnému plnění a pro podání návrhu na zastavení exekuce vstupuje exekuce do své druhé fáze, tedy fáze provedení exekuce. O tom, že tyto skutečnosti nastaly (tzv. doložku provedení exekuce), exekutor vyznačí v rejstříku zahájených exekucí. Po vyznačení doložky provedení exekuce je exekutor oprávněn přistoupit ke zpeněžování majetku povinného.
Byl-li podán včasný návrh na zastavení exekuce, exekutor sice může vydávat dál exekuční příkazy, ale s jejich realizací musí vyčkat na pravomocné rozhodnutí soudu o tomto návrhu. Pokud je návrh opožděný nebo má vady, pro které nelze pokračovat v řízení, exekutor návrh odmítne.
Povinný nemá možnost se bránit, i když už dluh uhradil. spoléhá se na tvrzení oprávněného, že dluh neuhradil.
Přestože nejsem zastáncem registračního principu, domnívám se, že pověřovací princip je jen přechodnou stanicí na cestě k ryzímu registračnímu principu. Ten byl ostatně v legislativním procesu navrhován již čtyřikrát, poprvé v devadesátých letech před samotným přijetím exekučního řádu a dále v souvislosti s každou větší novelou exekučního řádu (2007, 2009 a 2012). Každá ze zmíněných novelizací přenesla na exekutory rozšíření činností dříve vyhrazených soudu. Pověřovací princip vůbec neodstranil základní nedostatek nařizování exekucí soudem, a to administrativní a finanční zatíženost soudu banální, ale drahou agendou nařizování exekucí. Soud se i nadále musí před udělením pověření návrhem zabývat v nezmenšeném rozsahu. Pokud nejsou splněny podmínky pro vydání pověření, pak exekuční soud dá exekutorovi pokyn, aby exekuční návrh zamítl. Tímto pokynem soudu je exekutor vázán. Je tedy zřejmé, že výsledný zákon přijatý Parlamentem požadavek uspořit veřejné finance nenaplní.
Dle mého názoru nebude registrační princip přijat veřejností a Parlamentem ani samotnými exekutory do té doby, dokud budou v oběhu stohy jen relativně závazných exekučních titulů, jako jsou rozhodčí nálezy založené na neplatně sjednaných rozhodčích doložkách, vydávané v jednostranně vedených rozhodčích řízeních. Někdy se v té souvislosti hovoří o nicotných cárech papíru. Nevolám po zrušení rozhodčích řízení, a to ani ve spotřebitelských věcech. Mají ve státě své místo a snižují zatížení soudů, protože vedle 400 tisíc soudních rozhodnutí vydávají rozhodci dalších 200 tisíc nálezů ročně, což vzhledem k tomu, že spor o zaplacení půjčky není vlastně žádným sporem, by znamenalo brutální přetížení soudů a odčerpání rozhodovací kapacity a času soudců v těch věcech, v nichž skutečně jde o spor o právo (žaloby ve věcech pracovních, náhrady škody, spory vzniklé při plnění smlouvy o dílo apod.).
Jen je třeba zásadně novelizovat zákon o rozhodčím řízení tak, aby oběma stranám garantoval stejnou možnost uplatnit svá procesní práva. Dnešní žaloba na zrušení rozhodčího řízení je jen další balastní agendou zatěžující soudní aparát dle mého názoru zbytečným nalézacím řízením, v němž opět nejde o spor o žalobou uplatněné právo, ale o spor o to, zda mohl ve věci být vydán rozhodčí nález, a byl-li vydán, zda byl vydán v řádném procesu. Po dvou třech letech jsou věřitel i dlužník opět na startovní čáře, věřitel nemá zaplaceno, dlužník stále dluží, ale rozdíl je v tom, že další kolo opět (ne)sporu o právo se odehraje před nalézacím soudem, který, pokud je vše doloženo, znovu rozsudkem rozhodne, že žalovaný je povinen zaplatit. Takový systém devalvuje nejen institut rozhodčího řízení, ale i následující exekuci, která po zrušení rozhodčího nálezu musí být zastavena.
Náhodný systém výběru rozhodců by pomohl
Přitom k tomu, aby byly rozhodčí nálezy přijímány jako vykonatelná a závazná rozhodnutí, by stačilo tak málo. Například aby rozhodci, jejichž databázi pro rozhodování spotřebitelských věcí již ministerstvo spravedlnosti od poslední novelizace zákona o rozhodčím řízení má, byli vybíráni náhodným systémem v okamžiku, kdy elektronická žaloba napadne do databáze rozhodců. Ta by na základě krajského principu rotačním systémem přidělovala spory k řešení jednotlivým registrovaným rozhodcům. Tím máme splněn požadavek transparentního výběru a nezávislosti vybraného na osobě žalobce. Druhou pojistkou by bylo zavedení práva podat odpor proti vydanému rozhodčímu nálezu s tím, že bude-li odpor podán, postará se rozhodce o vybrání soudního poplatku a spis poté postoupí místně příslušnému okresnímu soudu k rozhodnutí. Nebude-li odpor podán nebo potvrdí-li soud vydaný nález, stane se rozhodčí nález vykonatelným rozhodnutím se vším všudy bez možnosti jeho pozdějšího znevažování. Stejnými principy je ovládáno soudní nalézací řízení – kdo se chce bránit, může, kdo se nechce bránit nebo spor prohrál, nechť se konečnému rozhodnutí podvolí. Žaloba na jeho zrušení jako prostředek mimořádný se pak omezí skutečně již jen na výjimečné případy.
Teprve poté, co bude možné se spolehnout na definitivní závaznost rozhodčích nálezů, bude možné přistoupit k zavedení registračního principu. Do té doby nechť se raději nezavádí, neboť stejně tak jako společnost netouží po nařizování exekucí soudními exekutory, netouží exekutoři po tom, aby byli bráni za společenské viníky za nespravedlivě zahájené exekuce a hnáni k odpovědnosti za to, že připustili do exekučního řízení listinu, kterou veřejnost, ať už právnická či laická, považuje za nicotný cár papíru a odmítá se dobrovolně podvolit povinnosti touto listinou uložené.
