Zadavatelé na všech úrovních veřejné správy se shodují, že novela zákona o veřejných zakázkách brzdí rozvoj krajů, měst i obcí. Množství vypisovaných veřejných zakázek údajně kleslo až o 80 procent. Neúnosná administrativa a limitující faktory neumožňují vybrat dodavatele (uvedl Dušan Kubica – nez. za ČSSD, místostarosta Dvora Králové nad Labem, v Událostech ČT24, dne 24. 11. 2012). Odpovědní pracovníci krajského úřadu Královéhradeckého kraje dodávají, že výběrové řízení často končí krachem, protože dodavatele veřejné zakázky se nepodaří najít včas. Kraje přiznávají, že na investice peníze mají, hlavně díky spolufinancování z prostředků EU, ale zákon o veřejných zakázkách jim komplikuje realizaci konkrétních projektů, na což doplácí zejména sektor sociálních služeb.
Podle vicepremiérky Karolíny Peake je potřeba vyhodnotit dopady novely zákona o veřejných zakázkách v delším časovém horizontu. Odborná veřejnost mi ale dá za pravdu, že praxe již ukázala, v čem spočívají největší obtíže. Jsou to právě protikorupční opatření a neznalost zákona.
Je zajímavé, že například vedení účetnictví nebo daňové povinnosti krajům, městům ani obcím problémy nečiní, i když legislativní úprava této problematiky je nesrovnatelně komplikovanější než vypisování veřejných zakázek. Dokonce nikdo nepoukazuje na povinné účetní audity, pravidelné přezkumy hospodaření nebo kontroly finančních úřadů. Rozdíl je v tom, že účetnictví je seriózním studijním oborem, a v případě potřeby není problém zajistit konzultaci kvalifikovaného daňového poradce. Navíc každý představitel i té nejmenší obce lehce obhájí nezbytnost externí spolupráci při zajištění těchto povinností, přičemž rozdíl mezi běžným a schopným účetním nebo daňovým poradcem pozná každý.
Nesrozumitelný zákon
V případě veřejných zakázek je to jiné. Většina zadavatelů se shodne na tom, že zákon o veřejných zakázkách je pro běžného občana nesrozumitelný a příliš komplikovaný, nicméně většina představitelů těchto zadavatelů se cítí být dostatečně kompetentní k tomu, aby veřejné zakázky organizovala. Kvalitu poradců v této oblasti lze jen těžko porovnat, prakticky je ovšem mnohem důležitější jejich diskrétnost než odbornost.
K tomu je potřeba přičíst aktivní poradenské společnosti, které prodávají „prověřené modely“ veřejných zakázek bez ohledu na individuální parametry konkrétního projektu a ještě interní předpisy velkých zadavatelů, které v rámci zjednodušení a lepší kontrolovatelnosti postupů problematiku ještě více komplikují. Výstupem tohoto systému jsou spíše neobratně formulované představy a přání veřejných zadavatelů než transparentní výběrové řízení. Prakticky to funguje velice dobře, pokud nenastane kontrola nadřízené instituce, kterou jsou například řídící orgány jednotlivých dotačních titulů, nebo pokud se zadávacího řízení nechce účastnit „nezvaný“ dodavatel, který má dostatek odvahy a v problematice zákona se dobře orientuje. Zavedené postupy jsou v té chvíli nedostatečné, argumentace s pomocí instrukcí opsaných od nadřazených zadavatelů nezabírá a dobře zaplacené externí poradenství je k ničemu, protože odpovědnost zůstává zadavateli. Nezbývá tedy než zakázku zrušit.
Jak na věc?
Pokud jste již někdy měli v ruce zákon o veřejných zakázkách, tak víte, v čem spočívají hlavní protikorupční opatření. Pokud jste někdy procházeli Věstník veřejných zakázek (tzv. Centrální adresa), víte, jak se s těmito opatřeními zadavatelé naučili vycházet.
Pochybení při zadávání veřejných zakázek lze zkoumat s odstupem až pěti let - a Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“), který vykonává dohled nad zadáváním veřejných zakázek, odvádí svojí práci dobře. Centrální adresa bohužel umožňuje zadavatelům uvádět jen informace, které jim vyhovují, ale na druhou stranu tyto informace již nejdou dodatečně upravit ani změnit. Vše je tedy snadno přezkoumatelné. ÚOHS je při prověřování jednotlivých úkonů zadavatele velice důkladný a není pro něj problém vyšetřit jakékoliv souvislosti, například konkrétní odpovědnost zaměstnanců nebo představitelů zadavatele.
Podívejme se nyní podrobně na institut takzvaného profilu zadavatele. Zákon říká, že jde o elektronický nástroj, prostřednictvím kterého zadavatel uveřejňuje informace a dokumenty ke svým veřejným zakázkám. Požadavky na profil zadavatele, jeho náležitosti a obsah definuje zákon a příslušný prováděcí předpis velice podrobně.
Smyslem zavedení institutu profilu zadavatele je účinná veřejná kontrola a dohled nad nakládáním s veřejnými finančními prostředky. Z tohoto důvodu vznikla povinnost každého zadavatele vytvořit internetovou stránku, která bude nepřetržitě veřejně přístupná a budou na ní bezplatně uveřejněny podrobné informace o veřejných zakázkách jako jsou např. písemná část zadávací dokumentace, kvalifikační dokumentace, návrhy smluv, námitky uchazečů proti úkonům zadavatele, vznesené v průběhu zadávacího řízení, rozhodnutí o námitkách uchazečů, zpráva zadavatele o průběhu veřejné zakázky, text smlouvy uzavřené s vítězným uchazečem včetně všech dodatků, informace o výši skutečně uhrazené ceny zakázky, seznam subdodavatelů, kteří realizovali více než 10 procent hodnoty zakázky.
Zákonodárce zde rovněž myslel i na osobní odpovědnost pracovníků při naplňování databáze Profilu zadavatele a požaduje, aby všechny záznamy obsahovaly identifikaci osoby, která dokument uveřejnila, identifikaci dokumentu, datum a čas začátku a konce uveřejnění.
Další obchod bez rizika
Povinnost uveřejňování dokumentace veřejných zakázek postavila zadavatele před zásadní rozhodnutí. Vytvořit pracně profil zadavatele na vlastním webu, kde bude snadno dostupný a takříkajíc na očích, nebo využít služby některého veřejného portálu. Žádný zadavatel totiž nesmí současně používat více profilů, s jedinou výjimkou, kterou tvoří profil zadavatele při využití některého z pěti certifikovaných elektronických tržišť veřejných zakázek. Jedná se tedy o důležité rozhodnutí, pochopitelně s ohledem na množství veřejných zakázek vypisovaných konkrétním zadavatelem. Umístění Profilu zadavatele na veřejném portálu představuje ve své podstatě výměnu hodnotných informací za jistou dávku soukromí s komfortem uživatelsky přijatelné služby. Provozovatel portálu má takto k dispozici cennou databázi informací, jenže proti zadavateli má jednu podstatnou výhodu. Jak již bylo řečeno, zákon o veřejných zakázkách pracuje s osobní odpovědností zadavatele za všechny úkony, které v průběhu zadávacího řízení učiní. Tuto odpovědnost nemůže zadavatel přenést na žádného poradce ani na provozovatele vlastního profilu.
Pokud tedy povinné uveřejnění nesplňuje náležitosti podle zákona nebo příslušného prováděcího předpisu, může se zadavatel velice snadno dostat do důkazní nouze při řízení o přezkoumání úkonů zadavatele Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže. V extrémním případě může být zadavateli uložena pokuta za správní delikt podle §120, odstavce 1, písmene b) zákona o veřejných zakázkách do výše 20 milionů korun. Zadavatel má navíc povinnost uveřejnit internetovou adresu svého profilu na Centrální adrese a to v podobě přímého odkazu. Tuto základní povinnost zadavatelů odpovědní pracovníci překvapivě často podceňují, i když součástí uveřejnění je jako obvykle i jméno osoby, které byla udělena odpovědnost za stav profilu.
Právě díky této nepopiratelné odpovědnosti zadavatele za obsah svého Profilu ponechávají provozovatelé veřejných portálů zadavatelům úplnou volnost, stejně jako provozovatel Centrální adresy. Každý se tak může přesvědčit o tom, že i v Profilech často chybí povinné informace z části, nebo i úplně.
Nejvíce diskutovaným opatřením profilu zadavatele je pak možnost zpřístupnění informací pouze registrovaným uživatelům.
Užitečná ochrana
Provozovatelé veřejných portálů mají na obhajobu této komplikace jediný argument. Chtějí naplnit adresář zájemců o konkrétní zakázku primárně pro potřeby rozesílání doplňujících informací ke zpracování nabídky pro účast ve veřejné zakázce. Taková služba je na první pohled prospěšná. Při podrobnějším zkoumání ale zjistíte, že opatření je v rozporu se základním ustanovením zákona, které říká, že profil zadavatele má být neomezeně přímo dálkově přístupný. Dalším problémem je skutečnost, že tyto adresáře jsou naplněny mnohdy bizarními názvy uchazečů, neboť zájem o veřejnou zakázku je ve zdejším podnikatelském prostředí velice citlivou informací. Adresná komunikace s uchazeči typu „zvědavý Pepík“ značně snižuje úroveň těchto zadávacích řízení. Pokud by tedy byla registrace zájemce o účast ve veřejné zakázce dobrovolná, byl by adresář pravděpodobně prázdný, neboť povinnost registrace z jakéhokoliv důvodu nevyhnutelně vyvolává řadu otázek.
Prakticky přináší toto opatření ještě dva další problémy. Prvním je skutečnost, že aktivní zájemce o účast ve veřejných zakázkách je brzy zavalen dodatečnými informacemi i k veřejným zakázkám, kterých se rozhodl neúčastnit. Na druhou stranu zadavatel pracuje se seznamem zájemců o danou zakázku, který obsahuje identifikaci každého, kdo dokument otevřel. Bez ohledu na to, jaký k tomu měl důvod nebo jestli se zakázky skutečně rozhodl účastnit. Druhý závažný problém je, pokud se zadavatel rozhodne komunikovat výhradně se známými zájemci o veřejnou zakázku a pomine svou povinnost všechny úkony v zadávacím řízení činit veřejně.
Elektronická tržiště
Elektronická tržiště (e-tržiště) jsou jedním z modulů Národní infrastruktury pro elektronické zadávání veřejných zakázek (NIPEZ). Jedná se o webovou aplikaci provozovatele (koncesionáře), umožňující elektronické zadávání veřejné zakázky v některém ze stanovených zadávacích řízení. Všechny úkony v zadávacím řízení provádí zadavatel a dodavatel v elektronické podobě. Cílem elektronického tržiště pro subjekty veřejné správy je optimalizace zadávání veřejných zakázek a zvýšení efektivity a úspor při vynakládání veřejných finančních prostředků, dle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Elektronické tržiště posílí transparentnost procesu zadávání veřejných zakázek a otevře cestu k veřejným zakázkám pro více dodavatelů, zejména z řad malých a středních podniků a tím zvýší konkurenční prostředí mezi dodavateli. Tento koncept zároveň urychlí proces vyhodnocování jednotlivých nabídek. (NIPEZ/El. tržiště, Ministerstvo pro místní rozvoj)
Provozovatelé elektronických tržišť byli vybrání v rámci koncesního řízení s předpokládanou hodnotou 352 milionu korun. Přesto, že zájem o provozování e-tržiště projevilo celkem 40 subjektů vybralo Ministerstvo pro místní rozvoj pouze těchto pět provozovatelů:
• Centrum veřejných zakázek - provozovatel Česká pošta
• Český trh – provozovatel Český trh, a.s.
• Tendermarket - provozovatelem je konsorcium společností Seznam.cz, a.s., Gordion, s.r.o. a Ample.cz, s.r.o. Lídrem konsorcia je společnost Gordion, s.r.o.
• Gemin - provozovatel Syntaxit, s.r.o.
• VortalGov - provozovatel Vortal Connecting Business CZ, s.r.o., její mateřskou společností je portugalská společnost Vortal – Comércio Electrónico Consultadoria e Multimédia, S.A.
Na elektronických tržištích jsou zadávány zakázky malého rozsahu, zakázky zadávané ve zjednodušeném podlimitním řízení a zakázky zadávané na základě rámcových smluv. Administrativa v souvislosti se zadáváním a náklady na organizaci těchto zakázek jsou minimální. Vyhodnocení zakázky je automatické a většinu potřebných dokumentů lze automaticky vygenerovat. Používání elektronických tržišť veřejných zakázek je prozatím dobrovolné, vyjma některých veřejných institucí, kterým tuto formu zadávání veřejných zakázek uložila vláda svým nařízením.
ÚLEVY ZADAVATELŮM?
Každý, kdo někdy vyřizoval například třímetrovou vodovodní přípojku na území hlavního města, ví, že administrativa s tím spojená představuje půlroční shánění stanovisek všech možných i nemožných institucí. Projektová dokumentace také není zadarmo, školení o Stavebním zákonu, které se mu při té příležitosti dostane je úmorné a výsledek toho všeho je značně nejistý. Proč by tedy měli úlevy mít zadavatelé? Neznalost zákona neomlouvá ani je. Konstrukce zákona o veřejných zakázkách není špatná, protikorupční opatření jsou na místě a zákon dokonce zavádí od 1. 1. 2014 i institut osoby se zvláštní způsobilostí, tj. osoby, která absolvuje vzdělávací program a prokáže komplexní znalost zákona. Zadavatelé si pomohou, když si přestanou komplikovat život organizováním zakázek ušitých na míru, pochopí svojí osobní odpovědnost, začnou se více vzdělávat a dbát své na povinnosti.
