Země se zkušeností s komunistickým režimem se mohou již téměř třicet let pyšnit demokratickým režimem, nicméně svobodné zřízení v nich neprobíhá zcela hladce. Jedním z největších problémů, se kterým se musí popasovat, je politická nestabilita. Postkomunistické země se ve srovnání s jinými evropskými státy potýkají se silnou fragmentací politické scény, nestabilitou vlád a jejich častými pády.
27. červen 2004 – „Vladimír Špidla rezignoval na post předsedy ČSSD i vlády; kabinet podá demisi“; 24. březen 2009 – „Vláda Mirka Topolánka padla. Rebelové ji potopili“;
17. červen 2013 – „Nečas podal DEMISI! Chce úplně skončit s politikou“
To je ukázka jen některých novinových titulků z minulých let, pro českého občana až nepříjemně běžných.
Kdo nám vládne
Ve své studii, kterou jsem zpracoval na Právnické fakultě Univerzity Karlovy, jsem se zabýval právě nestabilitou vlád v regionu zemí Visegrádské skupiny. V tomto článku, který ze studie vychází, nejprve vymezuji hranici mezi plnohodnotnou vládou, tedy takovou, která má důvěru sněmovny, a vládou bez důvěry – jakousi vládou „údržbářskou“. Dále se věnuji tomu, jak dlouho se vlády obvykle udrží u moci, co by mohlo být příčinou jejich pádů a co by se s tím dalo dělat.
Plnohodnotná vláda má důvěru provádět rozsáhlé reformy, činit důležitá politická rozhodnutí a zastupovat stát v zahraničí. Naproti tomu vládu bez důvěry za plnohodnotnou považovat nelze. Nezáleží při tom, zda se jedná o vládu udržující stát v chodu před zformováním nové vlády po volbách, o vládu, které byla vyslovena nedůvěra, či o vládu, jež důvěru nemá z jakéhokoliv jiného důvodu. Jediným úkolem takové vlády je dle ústavních zvyklostí udržovat stát v chodu, aniž by se pouštěla do výrazných reforem. Nadměrné působení „údržbářských“ vlád totiž škodí jak rychlosti legislativního procesu a reputaci státu, tak i jeho celkovému chodu. Rozhodl jsem se tedy podívat na to, jaká je průměrná doba působení plnohodnotných i neplnohodnotných vlád v Česku. A výsledky pro nás nejsou dobré.
Z celkových třinácti sledovaných plnohodnotných vlád v České republice pouhé čtyři ukončily své působení pro stabilitu žádoucím způsobem – tedy podáním demise po volbách. Od roku 1993 jsme se setkali celkově se třemi úřednickými vládami, které dohromady vládly 835 dní, tedy přes dva roky. To je dokonce i mezi postkomunistickými zeměmi nevídané, vždyť v Polské ani Slovenské republice k takové situaci vůbec nedošlo, v Maďarsku pak pouze jednou. Pokud se na data podíváme statisticky, průměrná plnohodnotná vláda v naší zemi vládla 606 dní, což je po Polské republice druhý nejhorší výsledek. V Maďarsku, zemi s nejlepším výsledkem v tomto ohledu, průměrná vláda působila po dobu 849 dní. Na tomto místě je vhodné připomenout, že ústavy všech čtyř zemí dávají vládě možnost spravovat zemi až 4 roky, tedy po celých 1460 dní. Zmíněná data jsou shrnuta v následující tabulce.
U neplnohodnotných vlád jsme na tom bohužel ještě hůř. Průměrná vláda úřednická, v demisi či bez důvěry, u nás vládla po 106 dní, což je ze sledovaných zemí výsledek jednoznačně nejhorší – například ve Slovenské republice se průměrně jednalo o pouhých 29 dní. Celkově ze statistiky odcházíme spolu s Poláky v porovnání se Slovenskem i Maďarskem jako jednoznačně poražení. Kde tedy hledat příčiny takových tragických výsledků?
Šedesátileté čekání na demokracii
Nasnadě je hned několik důvodů. K celé situaci jednoznačně přispívá fakt, že tuzemská politická scéna je značně rozdrobená, vždyť v Poslanecké sněmovně je v současné době 9 klubů. V takové situaci se stabilní koalice hledá jen stěží. Tak tomu ale nebylo vždy, tudíž to nelze pokládat za jádro potíží. Tím je spíš samotná dlouhodobá nestabilita politických stran, vnitrostranické boje a přeběhlictví, kdy na jediném poslanci často stojí celá vláda. Přidejme k tomu dlouhodobě stabilní KSČM, jež oslabuje levý blok politické scény a značně tak snižuje možnost sestavení ideově spřízněných koalicí, a na problém je zaděláno.
Dalším problémem českého ústavního systému je postavení prezidenta ve vztahu k vládě. V naší politice existuje dlouhá tradice zásahů prezidenta vůči vládě, výrazného ovlivňování složení vlád místo pouhé moderace celého procesu a posilování vlastní pozice na úkor dalších ústavních činitelů. Většina našich úřednických vlád vznikla právě kvůli tlaku nejvyššího ústavního činitele. Po zavedení přímé volby prezidenta se celá situace ještě zkomplikovala a náš model vládnutí se začal nebezpečně blížit poloprezidentskému systému, což v našich podmínkách zajisté není žádoucí. Pro etablující se demokracie zde existuje značné riziko skluzu k autokracii či alespoň narušení ústavních struktur. Takový systém rovněž skýtá riziko střetů mezi vládou a prezidentem, kteří mají vystupovat jako spolutvůrci politik, a může tak vést k paralýze.
Za další důvod lze považovat nedostatek politického étosu, lpění na mocenských pozicích za každou cenu, klientelismus a populismus. Vzhledem ke stáří, či snad lépe řečeno mládí naší demokracie se taková situace alespoň z části dá očekávat. Slavný politolog Ralf Dahrendorf už v roce 1990 odhadoval, že vytvořit nový politický systém nám bude trvat pět až deset let, vybudovat fungující tržní hospodářství 15 let, vytvořit fungující právní stát 20 let – a že bude trvat neuvěřitelných 60 let, než vznikne fungující demokracie jako způsob myšlení. Aktuálně se tedy blížíme poločasu, chceme však čekat ještě jednou tak dlouho?
Po německém vzoru aneb řešení se nabízí
Naše parlamentní demokracie se potýká s řadou institucionálních problémů, které jsou však za předpokladu politické vůle řešitelné hned. Jedním z možných způsobů zlepšení situace je změna volebního systému, tedy hlavně toho sněmovního (jakkoliv dvoukolový volební systém do Senátu se ukázal rovněž jako chybný – pokud se tedy nechceme smířit s volební účastí ve druhém kole okolo 15 %). V současnosti se totiž u nás při volbách do Poslanecké sněmovny používá D’Hondtova metoda, která ale zvýhodňuje větší strany. To se projevilo i při posledních volbách v roce 2017: např. ANO potřebovalo na zisk jednoho mandátu lehce přes 19 tisíc hlasů, Starostové a nezávislí však potřebovali více než dvojnásobek – přes 43 tisíc hlasů.
Je diskutabilní, zda by změna metody přepočtu hlasů skutečně něčemu pomohla, stačil by však i krok daleko menší – zrušení či změna tzv. aditivní klauzule. Ta spočívá v tom, že běžná strana potřebuje pro získání mandátů ve volbách dostat alespoň 5 % hlasů, ale pokud se jedná o spojení dvou stran, klauzule se již posouvá na 10 % a u uskupení tří stran půjde o 15 %. Právě toto limitující opatření odradilo od společné kandidatury např. KDU-ČSL a STAN, čímž jsme přišli o potenciálního silného politického hráče a stabilizační prvek.
Dalším opatřením, při pohledu na slabé české vlády velice žádoucím, by bylo posílení pozice vlády a premiéra. Prvním prostředkem k jeho dosažení, o kterém se často diskutovalo, je zavedení konstruktivního vóta nedůvěry. Takový nástroj umožňuje parlamentu vyslovit nedůvěru premiérovi, respektive celé vládě jen za předpokladu, že se zároveň dokáže shodnout na jeho nástupci. Má se tak předcházet častému střídání vlád během jednoho volebního období. Další možností je pak kompetenční posílení samotného premiéra či vlády jako celku. Například je s podivem, že vládní návrhy zákonů nemají na pořadu sněmovní schůze přednost před návrhy sněmovními.
Zcela určitě by pomohla i změna zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, inspirací by mohl být jednací řád německého Bundestagu. Čas, který jednotlivé politické strany mají pro svá vystoupení, je zde proporcionálně odvozen od jejich početního zastoupení ve Sněmovně, a nezáleží na tom, zda jeden stranický řečník vystupuje 30 minut či třicet řečníků po minutě.
Při zavedení těchto opatření bychom získali akceschopnou vládu, která by nebyla neustále blokována obstrukcemi a měla by jistě mnohem jednodušší pozici jak při výkonu exekutivy, tak i při udržení si důvěry sněmovny.
Změna k lepšímu? Jistě, ale po našem
Při pohledu na současnou vládu a politickou situaci obecně, kdy veřejný prospěch ustupuje soukromým zájmům, se nabízí otázka, zda existuje nějaká naděje, že se těchto změn dočkáme. Nejsilnější vládní straně celá situace jistě vyhovuje, vždyť proč se vzdávat výhod, jako je právě D’Hondtova metoda přepočtu hlasů?
Na druhou stranu posílení exekutivy by jí po chuti bylo, vzpomeňme na návrh nového jednacího řádu z roku 2016. Ten byl značně problematický – zjednodušeným způsobem přebíral německý systém stanovování délky příspěvku k určitému bodu rozpravy, zcela však opomíjel fakt, že v Bundestagu se délka rozpravy stanoví na základě dohody jednotlivých frakcí a nikoliv na základě rigidního ustanovení zákona. Na skutečně kvalitní návrhy tak nejspíš nezbývá než čekat.
