NSS umožnil soudní přezkum stanovisek
Zatímco veřejnost, zejména odborná, čeká na výslednou podobu velké novely stavebního zákona, která se již delší dobu připravuje na ministerstvu pro místní rozvoj, zasáhl do českého stavebního práva opětovně výrazným způsobem Nejvyšší správní soud (NSS).
Jeho rozhodnutí je natolik významné a zásadní, že stojí za to zmínit se o něm v samostatném článku. Principy zavedené novým správním řádem a stavebním zákonem byly totiž popřeny a stavební právo se obrací jako již mnohokrát opět jiným směrem. Dosavadní úprava umožňovala přezkum tzv. závazných stanovisek dotčených orgánů v územním či stavebním řízení pouze v rámci odvolacího řízení, v souladu s § 149 správního řádu. Žádný z účastníků včetně navrhovatele neměl možnost účinně brojit proti negativnímu či pozitivnímu závaznému stanovisku jinak než v rámci odvolacího řízení. K lepší představě uveďme stručný příklad: Developer hodlal postavit obytný dům, obstaral si potřebná kladná stanoviska dotčených orgánů, ale obdržel negativní závazné stanovisko Hygienické stanice. Změna takového negativního závazného stanoviska byla podle stávající úpravy vcelku obtížná, protože podle § 4 stavebního zákona je dotčený orgán vázán svým předchozím stanoviskem nebo závazným stanoviskem. Navazující stanoviska nebo navazující závazná stanoviska mohou dotčené orgány v téže věci uplatňovat pouze na základě nově zjištěných a doložených skutečností, které nemohly být uplatněny dříve a kterými se podstatně změnily podmínky, za kterých bylo původní stanovisko vydáno. Stavební úřad nemohl dělat již vůbec nic, neboť je obsahem závazného stanoviska vázán. Nezbylo tedy než zamítnout žádost, aby měl v rámci odvolání developer-stavebník možnost požádat o přezkum závazného stanoviska nadřízený orgán. To mohl rovněž učinit i kterýkoliv účastník řízení.
#####Závazná stanoviska nejsou správními rozhodnutími
Hlavním důvodem těchto komplikací byla skutečnost, že závazná stanoviska nejsou správními rozhodnutími podle správního řádu, a nejsou tedy samostatně napadnutelná. Stanoví to stále výslovně stavební zákon v § 4 odst. 2 písm. a): Dotčené orgány vydávají pro vydání rozhodnutí podle tohoto zákona závazná stanoviska na základě zvláštních právních předpisů, která nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení, nestanoví-li tyto zvláštní právní předpisy jinak. Vyjmutí závazných stanovisek z režimu správních rozhodnutí znamenalo i nemožnost jejich samostatného soudního přezkumu. Na obranu takového stavu je třeba zmínit, že vyjmutí závazných stanovisek z režimu správních rozhodnutí výrazně oslabovalo i možnosti jiných účastníků řízení, např. odpůrců dotčeného záměru, je napadat. Když tedy developer obdržel kladné stanovisko, ostatní účastníci proti němu mohli brojit jen omezeně, což mu vyhovovalo. Ovšem naopak pokud obdržel negativní závazné stanovisko, měl on sám problém takový stav napravit. Výše popsaný stav nastolený novým stavebním zákonem od počátku roku 2007 vydržel v našem stavebním právu necelé dva roky. Dne 21. října 2008 vydal NSS v rozšířeném senátu revoluční rozhodnutí, které budeme pro přesnost citovat: „Závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle § 44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, je správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Podléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví.
Aktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a n. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo.“ Toto rozhodnutí znamená, že jakýkoliv účastník řízení získává aktivní žalobní legitimaci k soudnímu napadení závazného stanoviska bez ohledu na to, zda bylo ve věci již rozhodnuto a bylo vydáno např. územní rozhodnutí. Samotné podání žaloby sice nemá automaticky odkladný účinek (není-li přiznán soudem), ale stavební úřady jej mohou kvalifikovat jako předběžnou otázku podle § 57 správního řádu a přerušit řízení až do doby soudního rozhodnutí.
#####Několik rovin praktického dopadu
Praktický dopad nového judikátu NSS má několik rovin: měl by být zohledněn v připravované novele stavebního zákona, protože současné znění stavebního zákona je s ním v rozporu, judikát nabourává koncepci přezkumu rozhodnutí podmíněné závazným stanoviskem podle § 149 správního řádu, změna v přístupu k posuzování závazných stanovisek může přinést jistou úlevu stavebním úřadům, neboť pokud získá stavebník negativní závazné stanovisko, nebude muset tlačit stavební úřad k rozhodnutí, které mu umožní ho napadnout, ale bude moci proti negativnímu stanovisku brojit samostatně u soudu, aniž by zatěžoval stavební úřad, umožnění soudního přezkumu závazných stanovisek může znamenat výrazný nárůst soudní agendy, neboť jsou jich vydávány desetitisíce, dotčené orgány vydávající závazná stanoviska mohou očekávat soudní spory vedené vůči nim, před kterými byly dosud ochráněny.
Připomeňme na okraj, že zvláštní předpisy rozlišují pojem vyjádření, stanovisko, závazné stanovisko a koordinované závazné stanovisko. Výše popsané rozhodnutí NSS dopadá pouze na závazná stanoviska. Nakolik judikát NSS ovlivní praxi, lze jen těžko předjímat. Z právního hlediska se bezpochyby jedná o malou „stavebněprávní revoluci“ (někdo by snad použil termín puč), ovšem záleží na tom, zda se dotčení stavebníci o změně dozvědí a budou ji využívat. Využití se nemusí omezit jen na stavebníky, aktivní žalobní legitimaci mají dle NSS určitě všichni účastníci řízení a vzhledem k široké formulaci i osoby, které by jinak účastníky nebyly, ale „není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jejich právní sféry v žádném případě dojít nemohlo“. To se bude týkat zejména otázek životního prostředí. Z právního hlediska můžeme uzavřít, že disciplína stavebního práva je zase o něco komplikovanější a spletitější.
