V září letošního roku vydalo ministerstvo zdravotnictví jako příslušný správní úřad mimořádné opatření s odkazem na zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících předpisů (dále též „ZOVZ“), kterým se zakazuje nabízení k prodeji, prodej a jiné formy nabízení ke spotřebě lihovin o obsahu etanolu nad 20 procent objemových, včetně tuzemáku a konzumního lihu. Dle slov ministra Hegera šlo o logické řešení, neboť zákaz stánkového prodeje se jevil jako neúčinný. Nadto argumentoval analýzou státní hygienické správy, jež potvrdila, že větší polovina metanolových otrav má původ v alkoholu z kamenných obchodů a restaurací. Řešení tedy bylo jednoznačné. Na českou politickou scénu až překvapivě briskní.
Ponaučení z historie se nekoná
Zářijovou prohibici si mnoho pamětníků spojilo s komunistickou nadvládou nad tehdejší Československou republikou, kde zdaleka nebyla ojedinělým případem. Jednalo se prakticky o standard spojený s každými volbami. Ve srovnání s jinými evropskými zeměmi však rozhodnutí ministra vyvolává určité rozpaky. Je nutné zdůraznit, že cílem zákazu prodeje alkoholu ve většině států bývá nejčastěji snaha o omezení jeho spotřeby. Existují však i situace odpovídající té u nás. Estonsko v roce 2001 čelilo masové otravě způsobené metylalkoholem, k plošnému zákazu lihovin přesto nepřistoupilo (podotkněme zároveň, že množství obětí oproti Česku bylo více než dvojnásobné). Tallinnské úřady tehdy zpřísnily podmínky pro udělování licencí rizikovým obchodům, výrazně zvýšily počty kontrol a zakázaly rizikový stánkový prodej.
Jestliže se blíže podíváme na historická data mapující důsledky omezení alkoholového prodeje, mnoho pozitivního v nich není. Zakazování v tomto smyslu mívá za následek pouze zvýšení nelegálních aktivit s tím spojených – boom černého trhu, nezákonné palírny, daňové úniky a s nimi spojená rostoucí kriminalita.
Nelegální obchody s alkoholem přivedly na výsluní Chicaga v průběhu americké prohibice v letech 1919–1933 (tzv. Volsteadův zákon) zločinecké podsvětí v čele s Al Caponem, který na nelegálním byznysu zbohatl v řádu desítek milionů dolarů, čímž získával prostředky na financování jiných forem nezákonných aktivit. Korupce jako další z dopadů na sebe nenechala dlouho čekat. Americký novinář Walter Ligget zabývající se zejména organizovanou kriminalitou a souvisejícími politickými konexemi ve svých reportážích podával důkladná svědectví o řetězci prohibice – zločinecké podsvětí – napojení na představitele nejvyšší politiky v zemi.
Dějinné souvislosti v Americe se liší několikaletým trváním zákazu prodeje, výroby či dopravy lihovin, jenž navíc spočíval v téměř absolutním zamezení veškerého alkoholu nad 0,5 procenta. Nabízí se otázka: mohla prohibice v České republice trvat výrazně déle?
Zákonná konstrukce abstinence
Odpověď zní: mohla. Opatření Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 32317/2012 totiž neobsahuje informace o skončení jeho platnosti, respektive je avizováno, že bude odvoláno stejným postupem, jakým došlo k přijetí. Což samo o sobě vyvolává řadu otázek.
Právní analýza postupu ministerstva tímto zdaleka není vyčerpána. Obsah mimořádného opatření ve svém textu odkazuje na znění dvou ustanovení, a sice § 80 odst. 1, písm. g) ZOVZ, v němž je stanovena pravomoc ministerstva zdravotnictví, jež „nařizuje mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku a mimořádná opatření k ochraně zdraví fyzických osob při výskytu nebezpečných a z nebezpečnosti podezřelých výrobků a nejakostních či z porušení jakosti podezřelých vod, při živelních pohromách a jiných mimořádných událostech, pokud mají být provedena celostátně nebo na území několika krajů, a rozhoduje o jejich ukončení včetně uvolnění výrobků na trh nebo do oběhu.“ Druhým ze zmíněných je pak ustanovení § 95 odst. 1 stejného předpisu: „Je-li při epidemii, nebezpečí jejího vzniku nebo jejího zavlečení ze zahraničí, při výskytu nebezpečných a z nebezpečnosti podezřelých výrobků a nejakostních nebo z porušení jakosti podezřelých vod, při živelní pohromě a jiné mimořádné události bezprostředně ohroženo zdraví fyzických osob, vyhlašuje se mimořádné opatření orgánu ochrany veřejného zdraví podle tohoto zákona v celoplošném rozhlasovém a televizním vysílání…“
Z řečeného se ve zkratce dovídáme, že hrozí-li epidemie (případně se s ní stát již potýká), vyskytne se nebezpečný či z nebezpečnosti podezřelý výrobek, může orgán veřejného zdraví vydat mimořádné opatření dle ZOZV za podmínky bezprostředního ohrožení zdraví fyzických osob. Při prvním zběžném prostudování nás automaticky napadne podřazení lihoviny s příměsí metanolu pod kategorii nebezpečný výrobek. Problém vyvstane záhy v tom, že právní úprava potravin, resp. lihovin se řídí toliko speciálními předpisy, na něž se zákon č. 102/2001 Sb., o obecné bezpečnosti výrobků, ve znění pozdějších předpisů (ZOZV na něj v případě nebezpečnosti výrobků odkazuje), použije pouze subsidiárně, za předpokladu neexistence speciální úpravy. Ba co více, úmysl vládního rezortu vydat mimořádné opatření v návaznosti na nebezpečnost výrobku lze poměrně úspěšně vyloučit. Obdobné ustanovení bychom totiž v textu ZOZV hledali marně.
Nacházíme se nyní v patové situaci: Ministerstvo zdravotnictví disponuje pravomocí k vydání „mimořádného opatření dle tohoto zákona“ (rozuměj ZOZV), přičemž jsme vyloučili, že se týká nebezpečnosti výrobku. Existuje pouze jediná možnost. Uplatnění § 69 ZOZV – a Česko se ocitá ve víru metanolové epidemie.
„Epidemie ustupuje, Prohibice končí“
Poslední uvedená norma je jedinou, od níž se mohl právní odbor ministerstva zdravotnictví odrazit. Nadpis hovoří o mimořádném opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku umožňujícím „zákaz nebo omezení výroby, úpravy, úschovy, dopravy, dovozu, vývozu, prodeje a jiného nakládání s potravinami a dalšími výrobky, kterými může být šířeno infekční onemocnění, popřípadě příkaz k jejich zničení.“ Cvičně si proto najděme v několika slovnících výklad pojmu epidemie:
• Časově a místně ohraničený hromadný výskyt infekční nemoci
• Vypuknutí choroby, která současně zasáhne velký počet nebo značnou část jedinců populace
• Hromadné rozšíření nakažlivé nemoci
• Hromadná nemoc zasahující současně nebo v krátké době množství jedinců v témž území atp.
Česká republika se každoročně potýká s epidemií chřipky – vysoce nakažlivým virovým onemocněním – zasahující téměř celé území (viz blíže statistiky Státního zdravotního ústavu a Národní referenční laboratoře pro chřipku). Aby mohla být oficiálně vyhlášena, počet nemocných musí přesáhnout číslo 1700 na každých sto tisíc obyvatel. Otrava metylalkoholem jako důsledek svobodné volby konzumace alkoholu, který vlivem úmyslu či nedbalosti jiného subjektu obsahuje jedovatou příměs, mezi infekční onemocnění nespadá. Tato myšlenka nijak nesnižuje vážnost situace ani smrtelné, popřípadě těžké zdravotní následky obětí. Pouze upozorňuje na nejasný legální postup v návaznosti na nedostatečnou právní úpravu v situaci vydání mimořádného opatření ministerstva zdravotnictví. Fakt, že požití alkoholu nakažlivou nemoc nepředstavuje, není třeba dále rozvádět.
Jak bylo uvedeno výše, mimořádné opatření odkazuje pouze na jediný konkrétní zákon s tím, že na něj navazují doplňující informace o obsahu a vyplývajících povinnostech. Ani jedna blíže nespecifikuje povahu mimořádného opatření, pokud jde o charakter epidemie. Z vyjádření a rozhovorů ministra Hegera pro denní tisk jsme se nicméně mohli dozvědět, že „epidemie otrav ustupuje“, potažmo „metanolová epidemie končí“.
Bezpečná hranice 20 procent
Prohibici provázela celá řada analýz hygienických stanic, potravinářských inspekcí, na jejichž základě veškeré restaurační provozy i obchody, ty luxusní nevyjímaje, podléhaly absolutnímu zákazu prodeje lihovin s obsahem alkoholu nad 20 procent. Argumentace ministerstva zdravotnictví byla postavena na co nejširším záběru, i přesto, že závadný alkohol ze zařízení vyšší třídy nepocházel. Důležitá je prevence. Zároveň jde těžce definovat hranici jednotlivým provozním, neboť se vždy snadno objeví případ, který bude mimo ni.
Nemohl se stejně tak snadno objevit případ závadné lihoviny s objemem 19 procent? Plošnému zákazu veškerého alkoholu by se dalo porozumět. Částečný zákaz k tomu nejasného zákonného původu vyznívá nedůvěryhodně. V minulých dnech kromě toho, že stát vyjádřil svůj názor na neschopnost občanů posoudit, zda je konzumace alkoholu bezpečná, či nikoli, též předvedl přehnaně razantní, avšak zároveň polovičaté řešení, které dalším otravám nezabránilo.
Je libo novelizace?
Tato částečná analýza souvislostí spojených s vyhlášením prohibice měla mimo jiné poukázat na jeden z hlavních problémů současné činnosti české legislativy. Někdy až zkostnatělá snaha zákonodárce postihnout předpisy každou situaci lidského života v podobě překotné novelizace je naprosto nereálná. Na to ostatně poukazuje i rozebíraná situace. Teprve zpětně lze analyzovat nedostatky zákona, které jsou v praxi jednak nesrozumitelné veřejnosti, zároveň představují pouze krátkodobě nedostatečná východiska. Čím více se právo snaží být preciznější, tím větší šance na opomenutí některé z možností existuje.
Ačkoli se Česká republika v souvislosti se zářijovými událostmi patrně nedočká následovníků Al Capona, evidovat letošní prohibici jako hříčku zákona dozajista může.
