Konec fiskální zdrženlivosti. Český rozpočet nabírá směr k dluhové zdi

Hned na úvod je třeba říct, že i když bude nová vláda letos hospodařit se schodkem 310 miliard korun, nepovede to k bezprostřednímu ohrožení stability a důvěryhodnosti české ekonomiky. Ve veřejné debatě nad státním rozpočtem totiž někdy zaznívají zbytečně silná slova, která jsou ale naštěstí určena jen pro domácí publikum. 

K uším zahraničních ratingových agentur, investorů i mezinárodních institucí nejspíš nedolehnou. Ty zajímá to podstatné: co se z vývoje českých veřejných financí dá vyčíst, když dáme stranou nepodstatné detaily a politicky zabarvené či účelově používané argumenty. 

A onou zásadní informací v tomto případě je, že české rozpočty jsou dlouhodobě spravovány poměrně konzervativně a žádná vláda zatím neměla odvahu, příležitost ani moc poslat je na neudržitelnou trajektorii. Doufejme, že se to nepovede ani nové vládní koalici, byť se o to – ať už vědomky, či nevědomky – zřejmě pokusí. 

Rozpočet schválený kabinetem minulý týden pracuje se schodkem o desítky miliard korun hlubším, než s jakým počítala minulá vládnoucí garnitura. Věstí to, že nová koalice bude fiskálně méně obezřetná než ta minulá. Na jednu stranu bude štědrá na všelijakých úlevách, výjimkách a daňových slevách, na stranu druhou bude hromadit nové výdaje. Opakovaně přitom vláda říká jednu velmi důležitou věc, která zatím v celkové vřavě kolem rozpočtu tak trochu zaniká: podle ní je rozpočet nástroj, nikoli cíl hospodářské politiky. 

To je sice pravda, ale jen krátkodobá. Před železnou logikou dlouhodobého rozpočtového omezení se neschová žádná země. Má-li vláda rozpočtově náročné priority, musí buď provést zásadní reformy, jež nakopnou dlouhodobý hospodářský růst, nebo musí v některých oblastech najít úspory. Případně se může pokusit snížit vnímanou rizikovost země, která se promítá do nákladů financování jejího dluhu, a to například vstupem do eurozóny. Ani jedno se tento kabinet očividně udělat nechystá. 

Co hůř, nová vládní sestava se zřejmě nebude zdráhat ignorovat domácí rozpočtová pravidla, případně je bude ohýbat tak, aby skrz ně její plány procházely. Programové prohlášení, první kroky na poli hospodářské politiky i tanečky kolem schvalování rozpočtu jsou důkazem, že roky umírněného ozdravování českých veřejných financí se definitivně staly minulostí. 

Co by za to jinde dali

Tým premiéra Andreje Babiše (ANO) přitom přebírá Česko v solidní ekonomické kondici a s veřejnými financemi, které jsou i díky úsilí minulé koalice v lepším stavu než v mnoha jiných vyspělých zemích. Deficit veřejných rozpočtů činil loni podle čerstvé predikce ministerstva financí dvě procenta HDP a státní dluh odpovídal necelým 45 procentům toho, co za rok vyprodukuje česká ekonomika. Co by za to jinde dali… 

Plíživý nárůst dluhu se nicméně podařilo Fialově vládě pouze zpomalit, nikoli zastavit. Pokud se tedy nestane nějaký zázrak, nejpozději do pěti let nás čeká náraz do zdi, neboli do takzvané dluhové brzdy ve výši 55 procent HDP. Už to si samo o sobě vyžádá velmi nepopulární opatření. A to máme před sebou další minimálně dvě dekády růstu rozpočtových výdajů spojených s neodvratným stárnutím populace.  

Pro tyto „costs of ageing“ bychom si měli ve veřejných rozpočtech včas vytvořit prostor, a to penzijní a zdravotní reformou, abychom tady jednou nemuseli drakonicky škrtat mandatorní – tedy zákonem předepsané – výdaje (tvořící dnes už 90 procent rozpočtu) způsobem, jenž by nás posouval mimo civilizovaný svět. 

K rozpočtu se vláda nehlásí, byť v něm provedla změny

Ministryně financí ráda zdůrazňuje, že jí předložený rozpočet je dílem minulé garnitury a její úřad provedl pouze nezbytné úpravy zohledňující některé nedostatky původního návrhu a jeho aktualizaci. To je pravda jen zčásti. 

Strážkyně státní kasy zvýšila odhad daňových příjmů na základě aktualizované prognózy svého ministerstva. Ta zlepšuje očekávaný růst reálného HDP pro letošní rok o dvě desetiny procentního bodu. To – vyjádřeno normální mluvou – znamená o 17 miliard korun větší koláč k rozdělení, než se očekávalo na podzim. Díky tomu si vláda započetla více než 15 miliard korun dodatečných příjmů na financování svých priorit. Že jsou uvedená čísla odhadnuta realisticky, potvrdil před pár dny i Výbor pro rozpočtové prognózy. 

Na druhé straně jsou příjmy nového rozpočtu chudší o devět miliard, o něž byly sníženy příjmy ze sociálního zabezpečení. Nová ministryně totiž nesouhlasila s jejich původním odhadem, který vyplynul ze zavedení jednotného měsíčního hlášení zaměstnavatele a jejž považovala za uměle nadhodnocený. Budiž. 

V neposlední řadě ministryně snížila zhruba o 12 miliard korun očekávané inkaso dividend ze státem vlastněných podniků, zejména od ČEZ. Celkové daňové a nedaňové příjmy tak vláda pro letošek rozpočtuje ve výši 1977,6 miliardy korun, což je přibližně o pět miliard méně, než s čím počítal minulý kabinet. 

Výdajová strana pod větším tlakem

Na straně výdajů je úprav více. Tou nejpodstatnější a nejméně spornou je navýšení dotace ze státního rozpočtu do fondu dopravní infrastruktury (SFDI) o 26 miliard korun. Tím došlo k odstranění předchozí nekonzistence, kdy fond na podzim počítal s větším přídělem peněz na dopravní stavby, než kolik byl tehdejší ministr financí Zbyněk Stanjura ochoten poskytnout. 

Pokračování v rozestavěných projektech nových dálnic a železnic za cenu přidání dodatečných prostředků je z hlediska účelnosti jejich vynaložení lepší variantou než drahé zakonzervování staveb kvůli nedostatku financí na jejich dokončení. 

Nová vláda se naopak rozhodla snížit výdaje na obranu téměř o 22 miliard korun, čímž letos dojde pouze k symbolickému meziročnímu navýšení jejich poměru k HDP z 2,02 na 2,07 procenta. Představa minulé vlády o postupném zvyšování tohoto ukazatele až ke třem procentům do roku 2030, jež vyplývá z našich závazků vůči spojencům v NATO, tak – alespoň pro tuto chvíli – vzala zasvé. 

Málo odůvodněné a průhledné je zvýšení mandatorních, tedy ze zákona povinných, sociálních výdajů o 17 miliard korun. To vyplynulo z předchozích „stížností“ úředníků na adresu původního rozpočtu při jeho projednání v rozpočtovém výboru koncem roku. Těmto hlasům se dostalo u nové ministryně sluchu, byť Národní rozpočtová rada ani nikdo jiný nepředložil analýzu, která by údajné podhodnocení očekávaných sociálních výdajů v takové výši potvrzovala. 

Nový rozpočet musí pokrýt i – podle mého soudu chybné – rozhodnutí této vlády převzít za domácnosti a firmy poplatky na podporované zdroje energie (POZE) ve výši 7,3 miliardy korun. Letošní dopad tohoto kroku bude nakonec menší, než se původně zdálo, ale to jen kvůli postupnému náběhu plateb. Už v příštím roce to státní kasu vyjde na 15 až 17 miliard, přičemž adresnost a efektivnost tohoto opatření jsou více než sporné. 

Mimochodem, pokles regulované složky ceny elektřiny pro domácnosti, který z vládního rozhodnutí vyplývá, povede k dočasnému snížení inflace od ledna letošního roku zhruba o tři desetiny procentního bodu. Naopak proinflační dopady vyšších rozpočtových schodků plynoucích z priorit nové vlády bude možné pozorovat až v dalších letech, pokud dojde k avizovanému poklesu některých daní a růstu výdajů, pro něž je potřeba změna zákonů. 

Česko se letos nejspíš nedočká vyjádření Evropské komise, zda je chystaná půjčka státu soukromému subjektu na výstavbu dalších bloků jaderné elektrárny Dukovany v souladu s pravidly EU, či nikoli. Nový kabinet proto v rozpočtu škrtl původně určené prostředky ve výši přesahující 18 miliard korun. 

Vláda se zavázala ke snížení provozních výdajů o 11,4 miliardy korun. Narychlo osekala tabulková místa na jednotlivých ministerstvech a avizovala další škrty. Zda nebude takové hurá šetření nakonec kontraproduktivní, se teprve ukáže. 

Koalice se současně rozhodla navýšit platy státních zaměstnanců. Dojde k tomu sice až od 1. dubna, zato bude navýšení o něco výraznější než plán minulé vlády. Bude znamenat zvýšení výdajů o 2,5 miliardy korun, což je makroekonomicky zanedbatelné číslo a na situaci na trhu práce to nebude mít výraznější vliv. 

Celkové výdaje státního rozpočtu by tak měly letos činit 2287,6 miliardy korun, což je bezmála o 19 miliard více, než navrhovala minulá vláda. 

Spor rozpočtové rady a ministerstva

Schodek hospodaření ve výši 310 miliard korun, který z vládního návrhu rozpočtu vyplývá, je tak o 24 miliard hlubší, než jaký představil koncem minulého roku Fialův kabinet. Podle Národní rozpočtové rady (NRR) ovšem nelze srovnávat deficit 310 miliard s původním schodkem 286 miliard, ale pouze s „výchozím“ schodkem ve výši 237 miliard korun. Už ten byl přitom na hranici toho, co povoluje zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti.    

Nad rámec schodku 237 miliard může totiž podle NRR vláda navýšit výdaje státního rozpočtu jen za zákonem stanovených výjimek. Těmi jsou už zmíněné poskytnutí půjčky na výstavbu jaderné elektrárny Dukovany a část výdajů na obranu země přesahující dvě procenta HDP. 

Vzhledem k tomu, že půjčka na Dukovany z letošního rozpočtu nakonec vypadla a seškrtané obranné výdaje převýší dvě procenta HDP pouze o deset miliard korun, činí závazný limit pro deficit státního rozpočtu pro letošní rok 247 miliard korun. Návrh státního rozpočtu z pera Babišova kabinetu tak podle NRR překračuje tento limit o plných 63 miliard korun. 

Ministerstvo financí se proti tomu ohrazuje argumentací, že na situace, kdy je návrh zákona o státním rozpočtu vrácen vládě k přepracování, se zákonné výdajové rámce nevztahují. Odvolává se přitom na usnesení sněmovního rozpočtového výboru z konce minulého roku, které vládě uložilo provést úpravy rozpočtu a v případě, že nebude možné jeho změny vměstnat do původní výše deficitu, adekvátně navýšit schodek státního rozpočtu na rok 2026. 

To je však od paní ministryně značně účelová a nepřesvědčivá argumentace. V její logice by se totiž vládní koalice mohla každý rok z povinnosti respektovat zákonná pravidla snadno vyvléct tím, že by si sama vrátila první návrh státního rozpočtu k přepracování. A v upraveném rozpočtu by už pravidla rozpočtové odpovědnosti dodržovat nemusela. 

Ministerstvo financí odmítá kritiku NRR také poukazem na evropské nařízení upravující národní únikovou doložku na obranné výdaje. Ta členským zemím Evropské unie poskytuje dodatečný prostor, aby zvýšily výdaje na obranu kvůli rostoucím bezpečnostním hrozbám. Doložka přitom nebyla v době schválení letošních výdajových rámců v platnosti. 

V aktuálním návrhu státního rozpočtu se však už nově definovaná výjimka vztahuje na obranné výdaje až do 55 miliard korun. Po jejím zohlednění činí podle ministerstva financí limit pro deficit státního rozpočtu 292 miliard korun a vládní návrh ho tak nakonec překračuje pouze o 18, nikoli o 63 miliard korun. Tato námitka ministerstva vůči kritice NRR je tedy oprávněná. Ministerstvo tím říká, že sice stále jedeme načerno, ale jen trochu. 

Rozpočtové rozhřešení nám dají v zahraničí

Z dosavadních kroků nové vládní koalice vyplývá, že bude při výkladu domácích rozpočtových pravidel kreativní a nebude se zdráhat zajít při jejich interpretaci až na samu mez. Nebo je začne bez velkých skrupulí přepisovat. Uvidíme, jak s tímto přístupem uspěje v nadcházejících letech u bruselských institucí, jež při uplatňování evropských fiskálních norem postupují obvykle dost nekompromisně. 

Česko přitom v posledních letech dostává od EU, OECD či MMF doporučení, která se značně liší od programových priorit nové vlády. Uvedené instituce například doporučují snížit daně pracovníkům s nízkými příjmy a naopak vybírat více peněz na dani z nemovitostí. Stejně tak má stát zvýšit pobídky pro lidi v předdůchodovém věku, aby pokračovali v práci. Nic z toho si nový kabinet k srdci nebere a v některých případech hodlá dělat pravý opak. 

Rozpočtové důsledky jeho plánů nebudou příliš příznivé a dlouhodobá udržitelnost českých veřejných financí by se časem mohla stát horkým tématem. Finanční trhy by nás mohly přestat automaticky řadit mezi fiskálně bezproblémové země a podobně jako v poslední době v případě Francie, Velké Británie či Japonska žádat vyšší odměnu za riziko při nákupu českých státních dluhopisů.