Ceny potravin by mohl snížit nový řetězec. Třeba polská Biedronka, říká šéf soutěžního úřadu Mlsna

Začněme těmi navrhovanými změnami, které jsou pro vás přijatelnější, a to novelou zákona o ochraně hospodářské soutěže. Jak konkrétně vám může pomoci rozhýbat oligopolní trhy?

Ten návrh je koaličně dohodnutý, jsme ve shodě s Úřadem vlády. Jde třeba o zavedení nového soutěžního nástroje pro oligopolní trhy, kde jsou velké bariéry vstupu na trh a které jsou v podstatě zakonzervované, uzavřené a soutěž je tam zamrzlá. Nástroj by měl sloužit k tomu, aby úřad mohl vstoupit do trhu a nařídit určitá opatření, která by trh rozhýbala. Nový soutěžní nástroj zavedli už Němci nebo Italové, takže nějaká inspirace už v Evropě je. Použít by se mohl až po důkladném zkoumání trhu a provedení sektorového šetření, které ukáže, že soutěž nefunguje. 

Co by v tom případě mohl úřad konkrétně nařídit?

Mohl by například umožnit přístup k infrastruktuře, která je potřebná pro vstup na tento trh, nebo přístup k nezbytným informacím tak, aby se odstranila informační asymetrie. Případně by se zakázalo jednostranné cenové prohlášení ze strany dominantního soutěžitele na tomto trhu. Tato opatření by bylo možné ukládat na dobu až tří let, aby se daný trh stal skutečně dynamičtějším. 

Druhá změna v rámci koaličního návrhu se týká zavedení trestání fyzických osob za kartely. Úřad nyní může trestat pouze osoby právnické. Proč tady doteď stíhání konkrétních osob možné nebylo?

To je otázka do minulosti, ať už pro politiky, nebo bývalé předsedy úřadu. Účast v kartelu u fyzické osoby je možno stíhat jako trestný čin, ale reálně k tomu v praxi v podstatě nedochází. My teď následujeme evropský trend. Domníváme se, že pokud budeme zahajovat stíhání fyzické osoby za kartel, mohlo by to vést i k tomu, že ta osoba bude třeba více spolupracovat s úřadem, aby snížila výši trestu, který jí může být uložen.

Dotkne se změna zákona také spojování soutěžitelů?  

Ano, další změnou v novele je zavedení takzvaného call-in modelu u posuzování fúzí. Ten by úřadu umožnil vyžádat si zpětně u některých spojení soutěžitelů, která nesplňují stávající obratová kritéria, aby je spojující se strany notifikovaly. Ukázalo se, že může docházet k podprahovým fúzím, které sice nedosahují obratových limitů, ale klíčoví hráči si v podstatě skupují menší firmy, a vytváří si tak svoje silné, ne-li dominantní postavení na trhu. To znamená, že úřad by měl možnost takovéto fúze posuzovat a vstupovat do nich i ze své vlastní iniciativy, nejen na návrh soutěžitelů.

Jakým způsobem koaliční návrh posiluje vaše kontroly přímo ve firmách?

Problémem v Česku je, že existuje obrovské množství dat, ale tato data nejsou mezi regulačními orgány a ministerstvy sdílena. Brání tomu dokonce zákonná pravidla, tudíž novela se vydává směrem, aby se Úřad pro ochranu hospodářské soutěže k těmto datům dostal.

První taková vlaštovka v podobě novely zákona o cenách byla schválena před začátkem tohoto léta. Úřad bude mít možnost se k těmto datům dostat, aby získal prvotní indicie, jestli se na tom trhu neděje něco, co by mohlo napovídat protisoutěžnímu jednání. Nicméně úřad není regulačním orgánem. Jsme v tržním hospodářství, to znamená, že je to střet nabídky a poptávky, který tvoří ceny na trhu. Úřad není od toho, aby stanovoval, za kolik má prodejce prodávat, ale disponuje nepřímými nástroji, kterými může samozřejmě trh kultivovat. 

Namátkou bych uvedl naši dlouhodobou strategii postihovat dohody o konečném určování cen pro prodej. To je, zjednodušeně řečeno, situace, kdy velkoobchodní prodejci stanovují maloobchodníkům, za kolik mají prodávat zboží. Většinou to spočívá v tom, že mají nařízeno prodávat za určitou cenu, která je samozřejmě vyšší, než za kolik by maloobchodní prodejce prodávat chtěl. To potom vede ke zvyšování cenové hladiny, kterou vlastně zaplatí konečný spotřebitel. V tomto jsme v posledních letech poměrně úspěšní. Trestali jsme velké vertikální dohody, zejména v oblasti bílé techniky, elektrospotřebičů nebo kuchyňského vybavení. Je to tedy nepřímý nástroj, který může tlačit na trh. Popisují to i statistická data – když se podíváme zpětně na trh bílé techniky nebo elektrotechniky, vidíme, že ceny se i v době vysoké inflace v letech 2022 a 2023 příliš nezvýšily. Trh tedy dostává signál, že se na něj úřad dívá a dobře o těchto praktikách ví.

Petr Mlsna, předseda ÚHOS|E15 Michael Tomeš

Kromě toho, že byste měli získat možnost postihovat přestupky fyzických osob za účast v kartelu, za zneužití dominantního postavení by se podle návrhu nově považovaly i nepřiměřeně vysoké ceny. Co to přesně znamená?

To je Pandořina skříňka. Nejsložitější na soutěžním právu je prokázat zneužití dominantního postavení, protože to se na rozdíl od kartelu skládá z několika kroků. Vy musíte nejprve prokázat, že na relevantním trhu má skutečně někdo dominantní postavení, že je tím klíčovým hráčem, který je schopen jednat v zásadě bez ohledu na ostatní konkurenty, a potom musíte prokázat i zneužívací praktiku. Samotné dominantní postavení není zakázáno, to znamená, že se musí prokázat, že jej soutěžitel zneužívá nepřiměřeně, tlačí na cenu nebo na dodavatele. 

Co by to znamenalo v praxi? 

Pokud bychom chtěli prokazovat zneužití dominantního postavení v důsledku vysokých cen, museli bychom prokazovat samozřejmě náklady, které má ten soutěžitel s produkcí určitého zboží či služby, a potom to poměřovat s velkoobchodními nebo maloobchodním cenami. Aby se jednalo o exces z pohledu soutěžního práva, muselo by jít skutečně o navýšení o stovky procent a o naprosto zjevnou nepřiměřenost vzhledem k nákladům.

Má na to úřad v současné době personální kapacity?

V současné době na to kapacity nemá. Proto i v dohodě s vládou bylo rozhodnuto, že v rámci zavedení nového soutěžního nástroje by došlo k navýšení kapacit úřadu tak, aby mohl provádět sektorová šetření. A v srpnu úspěšně proběhlo jednání na ministerstvu financí, kdy budou do rozpočtu na příští rok zahrnuty prostředky na lidi a moderní technologie. To by nám mělo pomoci takováto jednání odhalovat a zpracovávat obrovské množství dat.

Kolik se vám podařilo vyjednat?

Je tam pět míst s platy na osm zaměstnanců, abychom skutečně mohli zaplatit zejména datové analytiky. Právě datová analýza je pro soutěžní právo klíčová a je potřeba říci, že za tabulkové platy datového analytika do státní správy nepřivedete. Jsem tedy rád, že i ministerstvo financí tuto realitu na trhu reflektovalo, abychom datové analytiky mohli zaplatit.

Pojďme k návrhu novely zákona o zadávání veřejných zakázek z dílny ministerstva pro místní rozvoj, který sleduje omezení vašich pravomocí jako předsedy úřadu. Vy jste se vůči tomu ohradil, ale ta základní myšlenka návrhu přece není špatná. Vlastně jde o to, aby se proces v rámci veřejných zakázek zjednodušil. Souhlasíte?

Nejprve bych chtěl poznamenat, že návrh vznikl předtím, než se k němu začala dotvářet data a argumentace, aby měl nějakou vnitřní logiku. Jako letitý legislativec myslím, že by ten postup měl být obráceně. Nejprve je nutná analýza stavu a teprve poté navrhovaná opatření. Ten návrh nekritizuji jenom já nebo úřad. Kritizuje ho i řada dalších institucí: Svaz měst a obcí, Sdružení místních samospráv, oba nejvyšší soudy i řada ministerstev. 

Přesto tato oblast vyžaduje rychlejší, pružnější rozhodování. Vidíme to i v nárůstu řešených případů a podnětů v oblasti veřejných zakázek. Proč tedy podle vás ten návrh nejde správným směrem?

Legislativní aktivita by měla primárně směřovat na návrhové věci. To znamená, že když někdo přijde s návrhem na úřad, složí kauci a brání se proti diskriminačním podmínkám nebo proti výběru dodavatele a podobně. Důležité je, že dnes úřad zjišťuje v souladu s principem materiální pravdy, co je skutečně realita.

Tento návrh ale počítá s tím, že se zavede takzvané sporné řízení, to znamená, že to, co namítají strany, budou muset také důkazně unést před úřadem. Může tedy dojít k situaci, kdy je zcela zjevné, že ta zakázka je divná. Jsou tam indicie diskriminačního jednání. Ale úřad se tím nebude moci zabývat, protože bude vázán jenom návrhem, který bude podán dodavatelem.

Z toho rovnovážného vztahu, kdy dneska obě strany mají před úřadem rovné postavení, se velmi významným způsobem vychýlí tato rovnováha ve prospěch pouze jedné z nich. To znamená, že navrhovatel bude muset vždy unést důkazní břemeno. Je tady dokonce krásná citace z důvodové zprávy ministerstva pro místní rozvoj: navrhovatel je povinen prokázat, že došlo k pochybením zadavatele. Zamítnutí návrhu tak v tomto případě představuje následek neunesení důkazního břemene. 

Ale ten důvod, proč se to navrhuje, je přece zřejmý. Jde o to, aby se to celé zrychlilo, aby navrhovatelé nepodávali jen obstrukční návrhy. 

Obstrukční návrhy budou samozřejmě podávány a tomu žádný zákon nikdy nezabrání. Navíc ministerstvo pro místní rozvoj chce nejen zavést jednoinstanční řízení, ale zadavatel má být i po pravomocném rozhodnutí úřadu po dobu dalších 15 dnů blokován v uzavření smlouvy. Bude se totiž čekat, jestli náhodou Krajský soud v Brně nevydá předběžné opatření, kterým by zadavateli uzavření smlouvy zakázal. Takže naprosto paradoxně pod narativem rychlosti zavádíte sice jednoinstanční řízení, ale potom říkáte, že necháte zablokovaného zadavatele v uzavření smlouvy, kdyby náhodou Krajský soud v Brně vydal předběžné opatření. Řízení před Krajským soudem v Brně trvá přibližně rok a půl. To prostě nedává žádnou logiku.

Přicházeli jsme s alternativními návrhy. Myslím si, že každý systém se dá zdokonalovat. Je potřeba odstranit klasický ping-pong mezi prvním a druhým stupněm, tedy to, co je typické pro správní řízení v České republice. To znamená zavést princip úplné apelace, aby ve druhém stupni odvolací orgán, předseda úřadu, už rovnou mohl rozhodnout a nemusel vracet rozhodnutí zpátky prvnímu stupni. 

Petr Mlsna, předseda ÚHOS|E15 Michael Tomeš

Transparency International a jiné neziskové organizace, ale i samotné ministerstvo pro místní rozvoj tvrdí, že předseda úřadu má příliš velkou moc nad tím, zda trh v Česku funguje nebo ne, a že přitom jde o mnohamiliardové zájmy. V Evropě není zvykem, aby předseda antimonopolního úřadu o takových věcech rozhodoval sám. Necítíte se jako jakýsi gubernátor, neměl byste být více omezen?

Ministerstvo pro místní rozvoj a stejně tak i některé neziskové organizace neustále opakují takový mýtus, že předseda rozhoduje vlastně úplně o všem. Když se ale podíváme na data, tak třeba za rok 2022 předseda rozhodoval v 75 návrhových věcech ze 16 tisíc zakázek, což je 0,4 procenta veškerých zakázek. 

Je potřeba říct, že v České republice je státní správa organizována monokraticky. Monokraticky rozhodují i ministři na ministerstvech. Stejně jako já tedy nesou za svá rozhodnutí odpovědnost. Když rozhodnu a je proti mně podána žaloba, jsem já tím, kdo je žalován a kdo musí před správními soudy obhájit svoje rozhodnutí. Na začátku mého funkčního období jsme sestavili transparentním způsobem rozkladové komise, kdy jsme oslovili široké portfolio odborných institucí. A nominované osoby musely splňovat kvalifikační kritéria, která jsem požadoval, tedy odbornost, vysokoškolské vzdělání a dlouhodobou praxi v oblasti veřejných zakázek.

Zároveň jsem také zavedl jedno pravidlo, kterým jsem omezil sám sebe. Pokud bych se odchyloval od názoru rozkladové komise, tak to vždy v rozhodnutí uvádím a také uvádím důvody, proč jsem se od návrhu rozkladové komise odchýlil. To se děje v jednotkách případů ročně a je potřeba říci, že se jedná primárně o právní otázky. Zároveň je ale potřeba říci, že pokud jsem se v některých případech odchýlil od názoru rozkladové komise, ztotožnily se pak se mnou i správní soudy. Je to vždycky o právní argumentaci.

Loni jste se v oblasti veřejných zakázek potýkali s poměrně značným nárůstem jak prošetřovaných podnětů, tak i správních řízení. Počet stoupl skoro o 50 procent. Čím si to vysvětlujete? Je to způsobeno nedostatečnou legislativou?

Nemyslím si, že je to chyba legislativy. Je pravda, že v roce 2023 nám extrémně narostl počet podnětů, ale když se člověk podívá skutečně analyticky na to, o jaké podněty se jedná, sto procent z nich se týká takzvaných uveřejňovacích povinností. To znamená, že zadavatel neuvede zprávu o hodnocení nabídek v elektronickém nástroji. A spustila se taková kontrola, kdy ministerstvo financí nařídilo krajským úřadům zkontrolovat plnění uveřejňovacích povinností ze strany zadavatelů. Krajské úřady zkontrolovaly jednotlivé kraje a zjistily tato pochybení, za která úřad ukládá tisícikorunové pokuty. To není nic zásadního a dramatického, ale přicházejí nám stovky těchto podnětů ze strany krajských úřadů, což práci na klíčových kauzách poměrně značně blokuje a úřad to zatěžuje.

V současné době se nám setkaly dva fenomény: hospodářský útlum, který souvisí samozřejmě i se ziskovostí firem, a na druhé straně tlak na veřejné investice. Máme tady spoustu rozjetých infrastrukturních projektů. Jak to ovlivňuje vaši kontrolu veřejných zakázek?

Problém Česka v oblasti veřejného zadávání není otázka přezkumu na Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, protože to je vlastně ten konečný bod, konec celého příběhu veřejné investice. Ten problém podle mého soudu spočívá na samotném začátku, tedy v tom, jak plánovat veřejnou investici, jak nastavit zadávací podmínky, jak si zmapovat trh, jestli je schopen vůbec zadávací podmínky naplnit. To je jeden aspekt a myslím si, že tady by měla být klíčová role ministerstva pro místní rozvoj. To znamená skutečně plánovat strategické investice tak, aby měly smysl, tak, aby nedocházelo k tomu, že se jednou učiněné politické rozhodnutí s výměnou politické garnitury změní. 

Druhý velký problém je velké množství zadavatelů. Společně s Francií máme největší počet obcí na počet obyvatel ze všech států světa. Máme 6258 obcí a každá obec je veřejným zadavatelem, a pokud obec soutěží jednou za rok nebo jednou za 10 let nějakou velkou infrastrukturní věc, která se vztahuje k dané obci, čističku odpadních vod, kanalizaci nebo vodovod nebo opravu či výstavbu školy, tak pro ně jako nezkušeného zadavatele je samozřejmě složité to vysoutěžit, ale i nastavit smysluplné zadávací podmínky a zadávací dokumentaci. A to se ukazuje na řadě těch případů, které u úřadu končí, kdy zadavatel v podstatě sám tápe v tom, jak k té veřejné zakázce přistoupit.

Neúspěšní uchazeči o český jaderný tendr, společnosti Westinghouse a EDF, podaly k Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) odvolání proti výběru konkurenční KHNP v soutěži na stavbu dvou jaderných bloků v Dukovanech. Jak dlouho může trvat zkoumání přípustnosti obou odvolání?

Je to tak, obdrželi jsme dva návrhy proti postupu zadavatele Elektrárna Dukovany II. V tuto chvíli se teprve seznamujeme s návrhy a čekáme na zadávací dokumentaci, tudíž to, kdy řízení skončí, nyní nelze při nejlepší vůli odhadnout. Bude se jednat o věcně i procesně velice náročnou záležitost a od toho se bude délka řízení odvíjet.

Petr Mlsna, předseda ÚHOS|E15 Michael Tomeš

Letos se naplno projevila v praxi novela zákona o významné tržní síle. Vy už máte za sebou několik případů, například Heineken, což byl vlastně úplně první případ zacílený přímo na výrobce potravin. Jaké další podobné případy jste už řešili?

Říkáte to správně, novela zákona o významné tržní síle je v plné účinnosti a platnosti od 1. ledna 2024. Prvovýrobci se na povinnosti vyplývající z této novely mohli připravit v minulém roce. My jsme rok 2023 využili na edukaci, a zároveň jsme rozjeli 21 sektorových řízení podle jednotlivých komodit – mléčné výrobky, pečivo, zdravá výživa, pivo, maso, drůbeží maso, mražené potraviny a tak dále.

Co jste zjistili?

Postupně tato sektorová šetření uzavíráme. Právě z nich vyplynula některá pochybení. Ať už od zpracovatelů potravin nebo prvovýrobců. Bylo zahájeno 12 správních řízení, naposledy byl pravomocně ukončen případ Košík pokutou asi 1,8 milionu. Společnost přistoupila na závazky, tedy odstranila ze svých smluv některá ustanovení, která byla v rozporu se zákonem. Další řízení běží, ale jsou neveřejná.

Můžete aspoň říct, v jakém poměru jde o prvovýrobce?

V drtivé většině jsou to zpracovatelé potravin.

V jakých sektorech je těch zjištění nejvíce?

S nedostatky při dodržování zákona se potkáváme průřezově jak v sektoru potravinářů, tak obchodníků. Jsou jimi nenaplnění požadavků zákona na povinné náležitosti smluv, platby dodavatelům ve lhůtách delších než zákonných třicet dnů nebo požadavky na platbu různých bonusů.

Jaká další sektorová šetření jste prováděli?

Prováděli jsme loni také sektorová šetření z hlediska soutěžního práva, tedy jestli skutečně neexistují na trhu s potravinami nějaké indicie o kartelové dohodě. Analyzovali jsme více než 200 soutěžitelů na trhu a nabrali jsme od nich obrovské množství dat. Ta ale neukázala, že by existovala indicie o kartelové dohodě.

Obdobná šetření prováděly v podstatě všechny soutěžní úřady členských států Evropské unie, a také neuspěly. Ani jeden jediný nedospěl k tomu, že by v souvislosti s vysokou inflací a zvyšujícími se cenami byla příčinou kartelová protisoutěžní dohoda. Je prostě potřeba vnímat to základní ekonomické pravidlo, že ani konkurenční trh není schopen absorbovat inflaci ve vyšších desítkách procent. 

Zahájili a prováděli jsme také šetření v oblasti vývoje maloobchodu mezi lety 2005 a 2021. Tam se ukázalo, že tržní podíl jednotlivých maloobchodních řetězců se mění, ale v důsledku chování spotřeby, nikoliv v důsledku fúzí, že by nějaký maloobchodní řetězec koupil jiný a zvýšil svůj tržní podíl. Někteří startovali jako úplní nováčci, když vstupovali na český trh s nulovým tržním podílem, a vybudovali si ho skutečně jenom oblíbeností u spotřebitele. Jsou to spotřebitelé, kdo rozhoduje v tržní ekonomice o tom, kdo bude úspěšný a kdo nikoliv.

Takže by pomohl nový hráč?

Samozřejmě to, co je vždycky hybatelem soutěživosti na trhu, je nový hráč. Na slovenský trh se nyní chystá vstoupit polská Biedronka (první obchody otevře ještě do konce roku, pozn. red.), takže uvidíme, jak bude nový maloobchodní řetězec schopen soutěž rozhýbat. A myslím si, že na trhu v České republice je určitě také místo pro další maloobchodní řetězec. 

Seznam Zprávy na konci srpna uvedly, že spolupracujete s obžalovaným podnikatelem Michalem Petříkem, vydavatelem časopisu Veřejné zakázky, a poskytujete v této oblasti také poradenství. Věděl jste, že je obžalován z několika trestných činů?

O jeho obžalobě jsem se dozvěděl až na konci srpna z dotazu novinářů Seznamu. Stejně jako poskytuji rozhovor e15 a dalším médiím, která o to požádají, udělal jsem v posledních třech letech dva rozhovory s odborným časopisem Veřejné zakázky, který vede pan Petřík. V časopise vyšel také jeden rozhovor s místopředsedkyní úřadu a několik článků na odborná témata, které napsali naši zaměstnanci. Pořádá také zajímavé odborné konference a semináře, na kterých jsme já, místopředsedkyně nebo někteří ředitelé vystoupili. Na těchto akcích se scházejí zástupci zadavatelů, dodavatelů i advokátů specializujících se na veřejné zakázky, je to tedy přesně ta cílová skupina, kterou potřebujeme informovat o tom, jaká je nejnovější rozhodovací praxe a jak správně zadávat. Jde o několik málo akcí do roka. Pro ilustraci doplním, že ročně se účastníme přibližně 40 až 50 podobných akcí různých organizátorů.

Získal jste za spolupráci s ním nebo s jeho společnostmi nějakou odměnu?

Panu Petříkovi nebyla z rozpočtu ÚOHS vyplacena ani jediná koruna, podobně jsme ani já, ani paní místopředsedkyně za rozhovory nebo vystoupení na konferencích neobdrželi jakoukoliv finanční nebo nefinanční odměnu.