Nepohodlní úředníci mohou mít problém. Nový zákon dává politikům silnější páky

„Lidé v této zemi už mají dost expertů […], kteří tvrdí, že vědí, co je nejlepší, a přitom se neustále mýlí,“ prohlásil tři týdny před britským referendem o vystoupení z Evropské unie tehdejší ministr spravedlnosti a zastánce brexitu Michael Gove. Tato věta z června 2016 se stala symbolem údajného nástupu postfaktické politiky.

Nehodlám se piplat v tom, jak to tehdy Gove myslel, ale rád uvedu, jak jsem to tenkrát pochopil: že zpochybňuje varování expertů před brexitem velmi podpásovým způsobem. Od Britů očekávám fair play, tak se mi to hrubě nelíbilo. Neboť jak můžete v očích laika nejlíp shodit názor experta než tím, že se dotyčný odborník či instituce soustavně mýlí, a tudíž nejenže nemá „patent na rozum“, ale je i jinak nepoužitelný trubec?

Moderní stát přitom stojí a padá se zvláštním kompromisem mezi dvěma zdroji legitimity. Politik získává právo rozhodovat ve volbách a může je v příštích volbách ztratit. Vrcholný úředník nebo regulátor svůj mandát odvozuje od něčeho jiného: od odbornosti, zkušenosti, profesionálních pravidel a také – a to není maličkost – od procedury, jejímž prostřednictvím se do příslušné role dostal. První legitimita je demokratická, druhá meritokratická. Po dlouhou dobu se předpokládalo, že se navzájem doplňují. Dnes to stále častěji vypadá, že se dostávají do konfliktu, viz Gove.

Obrana státu před patronáží

Profesionální státní služba není historicky produktem nedůvěry k demokracii, ale právě naopak: je to obrana před systémem, v němž vítěz voleb rozděloval veřejné funkce svým politickým stoupencům na základě loajality, chcete-li před patronáží.

Britský Northcote–Trevelyan Report z roku 1854 prosazoval ve veřejné službě otevřenou soutěž, zkoušky a povyšování podle zásluh. Inspirace byla zjevná a stál za ní obdiv ke staročínskému císařskému zkušebnímu systému kche-ťü, o němž tehdy psali myslitelé jako John Stuart Mill nebo Thomas Taylor Meadows.

Odtud mandaríni, nejvyšší úřednická vrstva ve staré Číně, která prošla neuvěřitelně těžkými třístupňovými státními zkouškami, aby mohla spravovat obrovskou říši. Systém přežil až do roku 1905. Britové jej převzali také pro imperiální Indii, kde asi 400 okresních komisařů – všichni se vzděláním z Oxfordu nebo Cambridge – spravovalo území od Afghánistánu po Barmu. Na každého připadalo asi 11 400 kilometrů čtverečních, kde vybírali daně, řídili správu a soudili.

Ve Spojených státech zákon Pendleton Civil Service Reform Act z roku 1883 zavedl meritokratický výběr a soutěžní zkoušky jako reakci na „spoils system“, tedy rozdělování veřejných postů podle politické loajality.

Meritokracie v tomto původním smyslu nebyla pokusem předat stát elitě, ale snahou zabránit tomu, aby se stát stal kořistí vítěze voleb. Moderní demokracie proto postupně vytvořily profesionální aparát „mandarínů“, který má přežít střídání vlád, uchovávat institucionální paměť, poskytovat odborné podklady a aplikovat pravidla bez ohledu na stranickou příslušnost.

Jenže čím složitější stát je, tím více faktické moci se přesouvá k „nikým nevoleným byrokratům“, kteří ovládají informace, regulace a procedury, ale sami neprošli sítem voleb. Demokratická politika potřebuje odbornost – odbornost však sama o sobě není a nemůže být neomezeným zdrojem politické legitimity. Kdo má pravomoc a kdo rozhoduje, pořád musí skládat účty.

Pýcha a arogance

Michael J. Sandel ve své knize The Tyranny of Merit: What’s Become of the Common Good? (2020) ukazuje jinou cestu, kterou se meritokratický princip může dostat do konfliktu s demokracií. Schopní lidé v perfektně meritokratickém systému mají sklon považovat své postavení za důkaz vlastní zásluhy – neúspěch druhých se pak snadno interpretuje jako důsledek jejich nedostatečných schopností či úsilí. Pýcha namíchaná s arogancí nahoře plodí nelásku dole, a kde není respekt, tam roste snaha o omezení vlivu.

Tohle není novinka. Vzpomínám na výrok připisovaný bývalému legendárními premiérovi Singapuru. Li Kuang-jao měl na otázku po štědré výši úřednických platů opáčit: „Copak jsou laici kompetentní toto posoudit?“ Singapur byl a je etalonem nezkorumpované meritokracie, ale nikoli nezbytně demokratické vlády. Navíc singapurský stát a jeho elity se liší od valné části zbytku světa v tom, že jsou nejen kompetentní, ale umějí věci i „doručit“.

Politolog Daniele Caramani ukazuje technokracii a populismus jako dvě alternativní formy reprezentace. Meritokracie zdůrazňuje rozum, odbornost a odpovědnost – populistická logika vůli lidu a schopnost reagovat na jeho požadavky. Pro fungování oba modely potřebují odpovědnost a povinnost skládat účty („accountability“): musí být zjistitelné, kdo rozhodl, proč rozhodl a jaké důsledky ponese. Potřebují schopnost reagovat na vůli voličů („responsiveness“): politický systém nemůže být vůči problémům společnosti hluchý. A potřebují ještě třetí věc, naprosto klíčovou: schopnost státu jednat („state capacity“). Opak nás neslýchaně frustruje.

K čemu je demokratická odpovědnost, pokud stát nemá administrativní kapacitu uskutečňovat přijatá rozhodnutí? A to je ten rozdíl mezi Singapurem a dnešní krizí mandarínů v západních zemích, najmě v Evropě, jejichž legitimitu likviduje neschopnost expertizu proměnit ve výsledek. Pokud instituce či jejich úřednické elity dokážou problém po deseti či 20 letech přesně diagnostikovat, ale nikoli jej odstranit, mění se v očích veřejnosti v pochodující důkazy státní bezmoci.

Nedostupné bydlení

Občan bez vlastního bydlení vidí vysokou měsíční splátku hypotéky a ptá se vlády, co s ní udělá, zejména když před volbami její politici nemoudře slibovali, že to vyřeší a hypotéky zlevní.

Expert vysvětluje, že cenu několikaleté fixace nelze mechanicky odvodit od aktuální dvoutýdenní repo sazby České národní banky: důležitá je cena delších korunových peněz, tedy tříletých či pětiletých úrokových swapů. Pokud navíc úroková přirážka – takzvaný spread – hypoteční sazby nad referenční swapovou sazbu není vysoká, neplatí ani jednoduché svedení problému na to, že „banky mají příliš vysokou marži“.

Jenže občan se neptal, zda banky naceňují hypotéky s rozumnou marží – ptal se, proč si hypotéku nemůže dovolit. Politici mu slibovali schopnost zamrzlé problémy nikoli jen vysvětlovat, ale také rychle řešit. Jestliže domnělá schopnost doručit výsledek byla diferencujícím prvkem politické nabídky, požadavek voliče není iracionální – pouze trvá na splnění politického příslibu.

Tady se obě strany začínají míjet. Expert má pocit, že veřejnost odmítá chápat základní ekonomické vztahy. Veřejnost má pocit, že expert používá odborný aparát k vysvětlení, proč se s problémem nedá nic dělat. Politik může začít obviňovat centrální banku nebo komerční banky, i když jejich marže není historicky přehnaná. Každý má část pravdy, ale součet jednotlivých pravd je zcela mimoběžný s řešením.

A právě v tomto okamžiku roste poptávka po viditelné akci. Pokud nelze rychle zvýšit nabídku bytů, je možné rychle najít viníka. Pokud nelze během několika měsíců opravit územní plánování, povolování, infrastrukturu a motivaci obcí k výstavbě, je možné zavést dotaci, mimořádnou daň či jiný symbolicky silný zásah. Politická substituce výsledku odhalením viníka, který „za to může“, je lákavá právě proto, že strukturální reforma je pomalá a její výsledek často sklidí až další vláda. Možná.

U hypoték je navíc ekonomické riziko zřejmé. Subvence úroků nebo jejich štědřejší daňový odpočet na trhu – kde je nabídka v krátkém období velmi nepružná – nepostaví více bytů, ale nejspíš ještě více zvedne ceny. Vláda tím prokáže schopnost reagovat, je „responzivní“, ale nešikovně ještě prohloubí nerovnováhu, již chtěla řešit.

Tento příklad ukazuje rozdíl mezi správným vysvětlením a úspěšným vládnutím. Expertiza má vymezit prostor možností: co lze udělat, za jakou cenu, s jakými vedlejšími účinky a kdo náklady ponese. Nemůže sama rozhodnout, který problém má společnost považovat za natolik závažný, aby tyto náklady přijala. To je politická volba. Jenže ani demokratický mandát nedává politikovi moc rozhodnout, že ekonomické omezení neexistuje či může být přebito silou politické vůle.

Moderní vládnoucí elita je složitý ekosystém, kde se role a pravomoci často překrývají a odpovědnost za výsledek rozmazává, což je jedním z důvodů rostoucí frustrace. Volič požaduje výsledek. Politik jej slíbil. Expert vysvětluje omezení. Politik začne vysvětlení vnímat jako překážku akce. Volič jako výmluvu. Expert považuje rychlé politické řešení za odborně chybné. Politik začne experta vnímat jako arogantního mandarína, expert politika a jeho voliče jako lidi, kteří odmítají vnímat realitu. Vzniká spirála vzájemné delegitimizace.

Nejde jen o dojem

V průzkumu důvěry z roku 2025 uvádělo v průměru zemí OECD vysokou či středně vysokou důvěru v národní vládu 40 procent respondentů, zatímco 43 procent vyjadřovalo nízkou či žádnou důvěru. Pouze 31 procent mělo pocit, že politický systém umožňuje lidem jako oni skutečně ovlivnit rozhodování vlády. Zároveň 45 procent důvěřovalo veřejné službě – tedy více než vládě. To je důležitá korekce jednoduchého příběhu o všeobecném odmítnutí úředníků. Problém není úplný kolaps důvěry v profesionální správu – problémem je její rostoucí politizace v očích veřejnosti.

Česko je na tom ještě o dost hůře než průměr vyspělých zemí. V průzkumu z roku 2025 to nebylo zahrnuto, ale v roce 2023 uvedlo vysokou nebo středně vysokou důvěru ve vládu pouze 19 procent Čechů. To je po Bulharsku nejhorší výsledek mezi téměř 40 členskými státy OECD. Přitom míra důvěry v policii (60 procent), soudy a soudní systém (50 procent) a místní samosprávu (44 procent) se blíží odpovídajícím průměrům OECD. Méně než polovina Čechů (47 procent) důvěřuje ostatním lidem a 34 procent státní správě. Nejméně důvěryhodnými institucemi jsou u nás kromě vlády politické strany (14 procent) a parlament (20 procent).

Potíž je v tom, že nízkou důvěru v byrokracii nejspíš nepozvedne, když se ochrana úředníků ve státní službě před politickými vlivy dále oslabí. Po prezidentském vetu nového zákona o státních zaměstnancích se o něm bude v Poslanecké sněmovně hlasovat tento týden. Pokud vládní koalice dokáže mobilizovat své poslance a získá minimálně 101 hlasů, veto prezidenta Petra Pavla přehlasuje a zákon vstoupí v platnost.

Mandaríni v Čechách – řekněme od ředitele odboru přes sekčního šéfa ke státnímu tajemníkovi – se stanou poslušnějšími už z toho důvodu, že ti neposlušní mohou být podle nového zákona podstatně snadněji odvoláni. Jakmile je vedoucí úředník odvolán, šéf úřadu mu musí nabídnout jinou volnou pozici odpovídající jeho kvalifikaci. Pokud úřad žádné takové volné místo nemá, nebo pokud odvolaný manažer nabízené místo odmítne, stává se nadbytečným a stát s ním okamžitě ukončí pracovní poměr výpovědí. Právě tento mechanismus kritici označují za nástroj pro snadné čistky na vedoucích postech po změně politické garnitury.

Jak říkal jeden můj dobrý známý, jedním z velkých rozdílů mezi Českem a Slovenskem bývalo to, že Slováci věděli, že chytrých lidí schopných kompetentně řídit stát, je velmi málo, zatímco Češi trpěli iluzí, že jich mají přehršel. Nikdy to nebyla pravda, po přijetí tohohle zákona teprve ne.

Trump chce více kontroly nad mandaríny

I největší západní demokracie má s interpretací role státní služby problémy a postupuje dost podobně jako současná česká vláda. Letos vstoupil do praxe nový režim známý jako Schedule Policy/Career pro část kariérních federálních pozic, jež mají vliv na tvorbu či prosazování politiky. Oficiální argumentace vládního Personálního úřadu (OPM) je příznačná: zachovat meritní nábor, ale posílit výkon, odpovědnost a schopnost aparátu reagovat na politické vedení. Dotčené pozice zůstávají kariérní a OPM výslovně uvádí, že nemají být politickými nominacemi. Současně se oslabují některé procesní ochrany při odvolání.

Zastánci v tom vidí obnovení demokratické kontroly nad aparátem, který může fakticky formovat veřejnou politiku. Kritická otázka zní, zda se tím nezvyšuje riziko, že profesionální odpovědnost bude postupně nahrazena loajalitou k momentálnímu politickému vedení. Je to přesně tentýž institucionální problém, který reformátoři 19. století řešili z opačné strany. Demokratický stát potřebuje aparát dostatečně citlivý na legitimní politické zadání, ale zároveň dostatečně profesionální, aby změna vlády neznamenala ztrátu odbornosti, institucionální paměti a schopnosti říkat politikům nepříjemné věci.

Teoreticky všichni víme, jak by to být mělo. Politika má stanovit cíle a priority. Expertiza má poctivě vymezit prostor možného, včetně nákladů a vedlejších účinků. Profesionální aparát má zvolené řešení realizovat. Musí být předem zřejmé, kdo má jakou pravomoc a podle jakých ukazatelů bude jeho výkon hodnocen. A pokud se výsledek nedostaví, musí být možné rozlišit, zda selhala diagnóza, politická volba, implementace, nebo samotná institucionální kapacita státu.

Meritokracie nemůže dlouhodobě požadovat legitimitu, jestliže si ji nedokáže zasloužit výsledkem. To však není argument pro odstranění meritokratických pojistek. Pokud na selhání profesionálního státu odpovíme tím, že odbornost nahradíme politickou loajalitou, můžeme pouze znovu objevit problém, kvůli němuž profesionální státní služba vznikla. A pokud ani politicky loajální aparát výsledky nedoručí, frustrace nezmizí – naopak se zvýší poptávka po ještě viditelnější a radikálnější akci.

Miroslav Zámečník je ekonom, konzultant a publicista. Je hlavním poradcem České bankovní asociace. V minulosti byl například předsedou dozorčí rady Českých aerolinií a členem Národní ekonomické rady vlády (NERV). Také vedl Centrum pro ekonomickou analýzu v kanceláři prezidenta Václava Havla a byl zástupcem České republiky ve Světové bance.