Důležitá, ale podceňovaná závazná stanoviska
V praxi jsou závazná stanoviska mnohdy podceňována jako pouhá formalita, často se žádá o jejich změnu nebo doplnění. Zákon však stanoví na jejich formu a obsah přísné požadavky, a nároky na jejich formální správnost se zvyšují společně s faktem, že závazná stanoviska je nutno nově považovat za správní rozhodnutí. Závazné stanovisko podle § 149 správního řádu je úkon správního orgánu, který není samostatným rozhodnutím, ale je kvalifikovaným vyjádřením správního orgánu k určité otázce a jeho obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí, pro niž je podkladem.
V návaznosti na § 154 správního řádu se při vydávání závazného stanoviska přiměřeně použijí i další ustanovení správního řádu. Jako úkon orgánu veřejné moci musí závazné stanovisko obsahovat nejen kvalifikované vyjádření (to znamená, jak s odkazem na konkrétní ustanovení zvláštního zákona, např. zákona o ochraně ovzduší, byla stavba posouzena), ale i řádné a patřičně obsažné odůvodnění důvodů tohoto postupu. Právě absence odůvodnění bývá nejčastější vadou vydaných závazných stanovisek.
#####Rozpor zákona a judikatury
V praxi panuje kuriózní stav, kdy správní řád říká něco jiného, než vyplývá ze soudní judikatury, podle které rozhodují soudy. Podle § 149 odst. 1 správního řádu je závazné stanovisko pouhý úkon učiněný správním orgánem (dotčeným orgánem) na základě zákona a není samostatným rozhodnutím ve správním řízení, ale jeho obsah je závazný pro výrokovou část meritorního rozhodnutí správního orgánu. Závazné stanovisko je tak zásadní pro další postup rozhodování v dané věci, neboť meritorní rozhodnutí musí být vždy v souladu s vydaným závazným stanoviskem. Správní řád proto závazná stanoviska oficiálně za správní rozhodnutí nepovažuje, stejně jako s ním harmonizované zvláštní předpisy.
Jiný a rozhodující výklad ovšem zastává Nejvyšší správní soud. Ten před časem pod tlakem žalob a kvalitně zformulovaných žalobních argumentů začal závazná stanoviska považovat za správní rozhodnutí. Tento názor má již dnes povahu ustálené judikatury, viz například rozhodnutí NSS sp. zn. 4 As 24/2009 - 205 ze dne 8. října 2009, kde se uvádí: „V intencích této judikatury je tedy třeba na podkladové úkony vydané v rámci územního řízení, které jsou závaznými stanovisky, nahlížet jako na samostatná rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Jejich nezákonnost tedy není možné podle § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. namítat až v žalobě proti rozhodnutí odvolacího orgánu o opravném prostředku směřujícího vůči územnímu rozhodnutí, nýbrž takové námitky je nutné uplatnit v samostatné žalobě podané proti takovému podkladovému úkonu.“
#####Náležitosti obsahu stanoviska
Závazné stanovisko jako úkon a zásadní podkladový materiál vydaný orgánem veřejné moci musí obsahovat nejen kvalifikované vyjádření k dané věci (jak s odkazem na konkrétní ustanovení zvláštního zákona a ve veřejném zájmu byla věc posouzena), ale i řádné odůvodnění důvodů tohoto postupu. Odůvodněn musí být nejen závazným stanoviskem vyslovený nesouhlas, ale i souhlas s posuzovaným stavebním záměrem. Požadavek na řádné odůvodnění závazného stanoviska je možno dovodit ze základních zásad správního řízení a z ustanovení § 154 správního řádu, kde se stanoví, že při vydávání závazných stanovisek se přiměřeně použijí i další ustanovení správního řádu, pokud je to potřebné.
V zásadě platí, že každý úkon správního orgánu, s nímž jsou spojeny nějaké právní následky, musí být patřičně zdůvodněn. Odůvodnění jako nedílná součást závazného stanoviska má kromě jiného i zásadní význam, pokud jde o možný soudní přezkum závazného stanoviska, ale i o postup jeho přezkumu v rámci správního řízení (§ 149 odst. 4 a 5 správního řádu, tj. v rámci odvolání). Absence odůvodnění stanoviska totiž znamená automaticky jeho nepřezkoumatelnost, a tudíž snadnou cestu pro soudní zrušení.
#####Závazné stanovisko před soudem
Žalobce může tedy závazné stanovisko napadnout klasickým způsobem podle ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. Okruh případných žalobců je poměrně široký a zdaleka nemusí jít jen o účastníky daného řízení. Soudy v souladu čl. 36 odst. 2 větu druhou Listiny základních práv a svobod vztahují žalobní legitimaci nejen na akty (tj. závazná stanoviska), které „zasahují“ do základních práv a svobod žalobců, či akty, které se jich „dotýkají“, nýbrž i akty, které se jich toliko „týkají“. Při dlouhotrvajícím soudním řízení může být podaná žaloba proti závaznému stanovisku časovanou bombou.
Když totiž soud zruší napadené závazné stanovisko pro nezákonnost, ztratí tak třeba již pravomocné územní rozhodnutí svůj nezbytný podkladový úkon. Vzniknou tam zákonné podmínky pro obnovu řízení podle § 100 odst. 1 písmeno b správního řádu, protože bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno. Je proto vhodné, aby se např. v rámci due diligence pozornost věnovala také tomu, zda nejsou předmětem soudních žalob nejen vydaná územní rozhodnutí a stavební povolení, ale také podkladové úkony k nim.
