Vývoj v posledním roce ukázal, že v procesu pořizování změn územních plánů se vyskytují fatální pochybení, která mohou snadno vyústit v jeho zrušení soudem. Níže si poukážeme na některá nejčastější a nejdůležitější pochybení, kterých by se měli pořizovatelé vyvarovat. Odpověď na otázku, kdo může soudně napadnout změnu územního plánu, je velmi důležitá. Názor na odpověď je rozdílný a v současnosti se uplatňuje extenzivní široký výklad aktivní legitimace.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vymezil aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120 takto: „Okruh navrhovatelů je v případě napadení územního plánu návrhem podle § 101a a násl. s. ř. s. zásadně omezen jen na osoby s určitými hmotnými právy k nemovitým věcem na území regulovaném územním plánem“. Ačkoli Nejvyšší správní soud hovoří o „zásadním omezení“, uplatňovaný výklad je poměrně široký, územní plán mohou napadnout i osoby, které v dotčeném území nic nevlastní, ale svědčí jim nějaké hmotné právo k nim. Nejvyšší správní soud připustil i aktivní legitimaci „vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územním plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku“.
Tím se geometrickou řadou rozšiřuje okruh osob, které mohou žalobu podat. Může to být např. vlastník pozemku v sousední obci, pokud tvrdí, že bude negativně dotčen vyvolanou dopravou z nové sousední průmyslové zóny. Stejně tak může úspěšně žalovat pouhý oprávněný z věcného břemene. Žalobci mohou namítat jak porušení svých subjektivních hmotných práv, tak i porušení práv procesních.
#####Neposouzení vlivů na životní prostředí
Častou námitkou vznesenou veřejností bývá, aby byla změna územního plánu a její dopady předmětem posouzení vlivů na životní prostředí (EIA). Zákon sice takové posouzení výslovně nevyžaduje, ale není vyloučeno, aby byla koncepce územního plánu podrobena posouzení vlivů ve smyslu § 10i zákona č. 100/2001 Sb. (zákon EIA). Podstatné je, zda účastník procesu pořizování v rámci námitek uplatněných při projednání návrhu nebo již při projednání návrhu zadání změny územního plánu uplatní logické argumenty svědčící pro jeho tvrzení. S takovými námitkami účastníka týkajícími se např. ohrožení kvality životního prostředí se musí pořizovatel přezkoumatelně vypořádat. Jak ukázala judikatura, neobstojí prosté spoléhání se a odkaz na vyjádření krajského úřadu, že koncept nepodléhá posuzování EIA.
Příkladem může být rozsudek Nejvyššího správního soudu ze 13. 8. 2009, č. j. 9 Ao 1/2009 - 36, který stanoví, že pokud pořizovatel v rozhodnutí o námitce pouze odkáže na stanovisko krajského úřadu, za situace, kdy z předmětného stanoviska krajského úřadu není patrno, jak se tento vypořádal s kritérii obsaženými v příloze č. 8 zákona č. 100/2001 Sb., je rozhodnutí o námitce nepřezkoumatelné, nebo samotné stanovisko dotčeného orgánu nedává odpověď na výhrady vznesené navrhovatelem v námitce. Vždy je proto nutné srozumitelně odůvodnit, zda navrhovaná koncepce posuzování vlivů na životní prostředí podléhá, či nikoli, a to na základě kritérií uvedených v příloze č. 8 k zákonu č. 100/2001 Sb.
#####Chybějící vyhodnocení souladu s cíli a úkoly územního plánování
[file:5986:small:right]
Ust. § 18 a 19 stavebního zákona obecně definuje cíle a úkoly územního plánování. Např. ust. § 18 odst. 1 stavebního zákona ukládá, že cílem územního plánování je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a uspokojující potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích. Dále jsou v § 19 stavebního zákona široce pojaty úkoly územního plánování, jako je zjišťovat a posuzovat stav území, jeho přírodní, kulturní a civilizační hodnoty, stanovovat koncepci rozvoje území včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území atd.
Na první pohled tajemná pohádka, kterou je ovšem při každé změně územního plánu nutné znovu převyprávět. Odůvodnění souladu s cíli územního plánování je povinnou náležitostí každého odůvodnění opatření obecné povahy (viz. § 53 odst. 4 písm. b) stavebního zákona) a pořizovatel návrhu územního plánu se jimi musí podrobně zabývat. Nejčastější vadou je to, že takové odůvodnění obyčejně sestává jen z obsahově zcela prázdných parafrází textu § 18 stavebního zákona. To neodpovídá nárokům kladeným na odůvodnění opatření obecné povahy judikaturou Nejvyššího správního soudu. V precedentním rozsudku ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 - 136 Nejvyšší správní soud uvedl, že správní orgán se v odůvodnění opatření obecné povahy musí vypořádat s uplatněnými připomínkami, jimiž se musí zabývat jako podkladem pro jeho vydání. Podle § 172 odst. 5 správního řádu je součástí odůvodnění opatření obecné povahy rozhodnutí o námitkách, které navíc musí obsahovat vlastní odůvodnění.
Podle § 60 odst. 3 stavebního zákona pak odůvodnění opatření obecné povahy, jímž se vymezuje zastavěné území, vždy obsahuje i vyhodnocení souladu s § 58 odst. 1 a 2 stavebního zákona. Podle § 68 odst. 3 správního řádu je i v odůvodnění opatření obecné povahy nutné uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů. Pořizovatelé územních plánů proto znovu narážejí na to, na co dosud nebyli zvyklí - nezbytnou přezkoumatelnost jejich rozhodnutí.
#####Nedostatky grafické části územního plánu
Nejvyšší správní soud se zabývá mj. také technickými podklady územního plánu. Bod I. odst. 3 písm. a) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. vyžaduje, aby grafická část územního plánu obsahovala výkres základního členění území obsahující vyznačení hranic řešeného území, zastavěného území, zastavitelných ploch, ploch přestavby, ploch a koridorů územních rezerv a ploch a koridorů, ve kterých bude uloženo prověření změn jejich využití územní studií nebo v nichž budou podmínky pro jejich využití stanoveny regulačním plánem. Platí klíčový princip, že postup podle nového stavebního zákona včetně jeho prováděcích předpisů se vztahuje i na náležitosti změny „starého“ územního plánu včetně jeho grafické části.
Grafická část opatření obecné povahy proto musí obsahovat i výkres základního členění území. V praxi je někdy používán výklad, že pokud je opatření obecné povahy změnou územního plánu vydaného podle starého stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.), grafická část opatření obecné povahy může být proto zpracována tak, aby odpovídala původnímu územnímu plánu, který dle starého stavebního zákona výkres základního členění neobsahoval. Takový výklad je nepřípustný a jeho aplikace způsobuje nezákonnost změny územního plánu. Vždy je nutné postupovat podle platných předpisů, tj. podle nového stavebního zákona.
#####Evegreen krajinného rázu
Oblíbenou námitkou uplatňovanou v procesu změny územního plánu bývá, že v důsledku realizace opatření obecné povahy dojde ke změně krajinného rázu. Při vypořádání s takovými námitkami používají pořizovatelé celou řadu chybných právních názorů. Prvním je tvrzení, že posuzování změny krajinného rázu je možné pouze v rámci povolování konkrétních záměrů v navazujících řízeních (umísťování a povolování staveb), nikoli v procesu územního plánování. Nesprávnost takového názoru dokládá rozsudek Nejvyššího správního soudu ze 13. 8. 2009, č. j. 9 Ao 1/2009 - 36, podle kterého je změnu územního plánu nutno posoudit z hlediska změny krajinného rázu, a tyto úvahy a zjištění v odůvodnění přezkoumatelným způsobem popsat.
Dalším oblíbeným způsobem vypořádání se s námitkou zásahu do krajinného rázu je tvrzení pořizovatele, že respektoval závazné stanovisko orgánu ochrany přírody a krajiny, který s návrhem opatření obecné povahy souhlasil. Pořizovatel tedy používá stanovisko orgánu ochrany přírody a krajiny jako své „alibi“, aniž se námitkou podrobně zabývá. Takové stanovisko orgánu ochrany přírody a krajiny musí být především vydáno dle § 47 odst. 2 a § 50 odst. 2 stavebního zákona, nikoli podle § 12 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Pokud účastník uplatní námitku obsahově směřující proti postupu dotčeného orgánu (např. proti tomu, že orgán neuplatnil formou závazného stanoviska požadavky k omezení nežádoucích změn krajinného rázu, tzn., že se krajinným rázem dostatečně nezabývá, ale jen souhlasí), musí si pořizovatel k této námitce vyžádat vyjádření tohoto dotčeného orgánu a případně mu i dát možnost jeho stanovisko revidovat, popř. doplnit. Svůj postup musí přezkoumatelně odůvodnit. Jinak zatěžuje vydané opatření obecné povahy závažnou vadou.
*
Nejvyšší správní soud (NSS) v lednu zrušil změnu územního plánu Frýdlantu nad Ostravicí na Frýdecko-Místecku, která umožnila výstavbu rodinných domků na 12 hektarech pozemků v místních částech Lubno a Nová Ves. Místní samospráva podle soudu nezvládla řadu formálních náležitostí a nevypořádala se s námitkami majitele sousedící nemovitosti. „Soud shledal nezákonnosti, které odůvodňují zrušení celého napadeného opatření, obecné povahy,“ uvedl v rozhodnutí senát s předsedou Josefem Baxou.
Návrh na zrušení loňské změny územního plánu podal majitel sousední nemovitosti, který s výstavbou domů nesouhlasí. Obává se hluku, prachu a imisí. Domky by mu také zkazily výhled. Místo beskydských vrcholků včetně Lysé hory by se díval na satelitní sídliště. Muž v územním řízení uplatnil řadu námitek. S mnoha z nich se samospráva odpovídajícím způsobem nevypořádala. V lednu na podnět majitelky jednoho pozemku zrušil NSS část změny územního plánu Říčan ve Středočeském kraji. Pozemek býval veden jako trvalý travní porost.
V grafické části změny územního plánu však byla jeho část zakreslena jako školní sportoviště, konkrétně lehkoatletický ovál. V textové části ovšem o takové změně, o níž majitelka předem nevěděla a nesouhlasila s ní, nebyla ani zmínka. Podle NSS je podobný rozpor mezi textovou a grafickou částí územně plánovací dokumentace nepřípustný. „Takový rozpor zakládá nejistotu budoucích právních vztahů, neboť územní plán je závazným podkladem pro další rozvoj území,“ rozhodl senát s předsedkyní Miluší Doškovou.
*(čtk)*
